Cap. II. Supervisión de la actuación de las administraciones públicas en el ámbito del País Vasco
En el ámbito de la salvaguarda de los derechos de las personas de la Comunidad Autónoma del País Vasco que tiene atribuida el Ararteko frente a las irregularidades, negligencias, abusos, y cualquier actuación incorrecta de las administraciones públicas vascas, son dos los instrumentos básicos de los que se vale para ello:
- la resolución de los expedientes de queja que se plantean por la ciudadanía, a través de las diferentes vías predeterminadas para ello: presencialmente en cualquiera de las tres oficinas del ararteko, por correo o por internet a través de la página web del ararteko (modalidad que ya supone el 37,39% del total de las quejas recibidas)).
- mediante las actuaciones de oficio, en las que el Ararteko adopta una posición proactiva, de oficio, en aquellos supuestos en los que se detecta una actuación administrativa susceptible de afectar alguno de los derechos fundamentales, o vulnere la legalidad vigente.
Durante el año 2010 han sido 1.859 las quejas recibidas, lo que constituye una cantidad análoga –ligeramente inferior– a las recibida el pasado año, y notablemente superior respecto de las anualidades precedentes, y, asimismo, se han iniciado 58 expedientes de oficio.
En este capítulo se estructuran todas estas actuaciones agrupándolas según las diferentes áreas materiales (16) en las que se organiza esta función en el trabajo de la Oficina del Ararteko, y se analizarán en cada una de ellas los datos de actividad más representativos, así como una exposición, separada en bloques temáticos, de las quejas más relevantes tramitadas en dicha área, y las novedades legislativas que hubieran podido producirse durante la anualidad de referencia.
Durante el año pasado, el área de interior ha aglutinado el mayor número de quejas, seguida por el área de educación.
Este año se introduce como novedad una mención del plan de actuación del área, que resulta de diferente proyección en unas y otras áreas materiales. Se trata de un nuevo instrumento de planificación y de homogeneización del trabajo en todas las áreas, implantado durante esta anualidad. Igualmente, se introduce al final de cada una de ellas un apartado de conclusiones que permite apreciar, mediante una visión rápida, el estado de la cuestión durante el año 2010 en cada área material.
Merece la pena hacer mencionar la mecánica de trabajo del Ararteko en relación tanto con las quejas remitidas al Defensor del Pueblo como con las quejas que se rechazan, ya que en todas ellas se realiza un trámite abreviado y un análisis de viabilidad y de competencia. Por ello, incluso en aquellas que no se tramitan, ha de constatarse esa dedicación, que se completa, en muchos casos, con asesoramiento a la persona que presenta su queja sobre la forma idónea de proceder o, lo que es más importante para el Ararteko, la búsqueda de soluciones concretas a los problemas concretos que se presentan, con independencia del trámite posible o deseable o de la propia recomendación a la administración afectada; es decir, la primacía de la consecución de soluciones materiales sobre el procedimiento administrativo, ejerciendo una suerte de mediación informal que genera muy buenos resultados y produce satisfacción a las personas reclamantes.
1. Derechos lingüísticos y cultura
I.?El área en cifras
En el área se han abierto un total de 25 nuevos expedientes de queja en 2010, que representan un 1,91% del total de los admitidos a trámite por el Ararteko durante el año. A continuación se expone su distribución por materias:
− Derechos lingüísticos de la ciudadanía en sus relaciones con la
Administración de Justicia 10
− Funcionamiento de la Administración y procedimiento administrativo 5
− Otros aspectos 4
− Protección del patrimonio cultural, industrial y artístico 3
− Actividades deportivas 1
− Derechos ciudadanos 1
− Derechos lingüísticos de la ciudadanía en sus relaciones con
administraciones vascas 1
En cuanto a las quejas tramitadas a lo largo del año, su estado al cierre de este informe es el siguiente:
TOTAL | En trámite | Concluidas | Actuación incorrecta | Actuación no incorrecta | Asesoramiento e información a la ciudadanía | Inadmisión sobrevenida | |
Iniciadas en 2010 | 24 | 9 | 11 | 7 | 0 | 4 | 4 |
Iniciadas en años anteriores | 15 | 4 | 11 | 3 | 8 | 0 | 0 |
II.?Las quejas recibidas, en su contexto social y normativo
II.1. En relación con el derecho de la ciudadanía a utilizar el euskera en su interacción con los poderes públicos, la mayor parte de las quejas recibidas se refieren a los problemas derivados de la falta de personal vascoparlante en la Administración de Justicia, en los servicios de Sanidad y en las policías locales y autonómica. Del análisis de los casos que han llegado hasta esta institución se desprenden dos características que comparten estos tres ámbitos de la actuación de los poderes públicos. Quisiéramos ponerlas de manifiesto porque a nuestro juicio contribuyen a explicar, junto a otros factores, que sea en ellos donde se concentra año tras año la insatisfacción de la ciudadanía en esta materia. También porque, en esa medida, aportan claves para comprender por qué las políticas puestas en marcha hasta el momento, a la vista de sus resultados, no han evitado que el problema parezca crónico:
• Por un lado, y debido a razones sociales y culturales relacionadas con la naturaleza misma de la labor encomendada a jueces, policías y personal sanitario, resulta mayor que en otros ámbitos la importancia relativa que adquiere el paradigma de "poder" sobre el de "servicio" para enmarcar su interacción con la ciudadanía. Las quejas que hemos recibido atestiguan hasta qué punto ello supone una dificultad añadida para superar la inercia monolingüe del personal que desarrolla estas funciones, que en ocasiones llega a atribuir al usuario o usuaria una actitud poco colaboradora, cuando no un deseo de cuestionar su labor profesional, por el hecho de que, a pesar de poder valerse de un idioma común, insista sin embargo en utilizar una lengua que dicho personal desconoce o no domina. Los riesgos e incomodidades que todo ello acarrea desalientan claramente al usuario vascoparlante, para el que, no lo olvidemos, el castellano no sólo no es una lengua desconocida; de hecho, en registros lingüísticos formales y especializados como son los utilizados en dicha interacción, y ya sea por formación o por costumbre, no es extraño que le resulte más familiar que el euskera, cuyo empleo, en esta medida, responderá más a su dimensión de afirmación lingüística identitaria que a una necesidad puramente comunicativa o a simples razones de eficacia.
• Por otro, los problemas que obligan a la ciudadanía a hacer uso de estos servicios tienen que ver, por regla general, con cuestiones básicas –la vida, la salud, la libertad, la seguridad– lo que le lleva a priorizar dicha eficacia a la hora de acudir a los mismos. Sumemos a ello que, cuando existen dos partes con intereses contrapuestos, la que actúe en castellano vaya a verse a salvo de tales inconvenientes, y comprenderemos por qué el particular, en muchos casos, tenderá a posponer la opción por expresarse en el idioma propio para otra ocasión en que no estén en juego derechos e intereses tan graves. Ello explica que, tanto en el ámbito de la Justicia como en el de Interior, permanezca estancado el número de procedimientos en que alguna de las partes actúa en euskera, y que de ellos una parte significativa haga referencia de una u otra forma, precisamente, a los derechos lingüísticos.
II.2. Es de reseñar que ninguna de las personas que se han dirigido por este motivo al Ararteko planteaba situaciones en que la atención en su lengua se hubiera visto denegada en términos absolutos, con excepción de las referidas a la imposibilidad de inscripción de nacimientos en euskera en los Juzgados de Paz que actúan como registros delegados de los Registros Civiles. Lo que motivaba sus quejas era más bien que los términos en que se había ofrecido ejercer tal derecho hacían que éste resultara más teórico que real.
Así, a un reclamante se le había ofrecido desplazarse a otra localidad, distante 50 kilómetros del hospital que correspondía por su domicilio al reclamante, para poder ofrecerle en euskera la asistencia sanitaria que precisaba. Otros ciudadanos y ciudadanas se habían visto afectados por la pérdida de inmediación que supone tener que recurrir a un traductor o intérprete, o bien por la pérdida de tiempo hasta que éste estuviera disponible, cuando no por las dos cosas. Algunos se quejaban de haber tenido que esperar largo rato hasta que apareciera alguien capaz de prestar el servicio en euskera. Recogiendo la valoración del Juzgado Decano de Bilbao en torno a una de las reclamaciones que le hicimos llegar en tal sentido, no cabe hablar de efectividad de un derecho cuando su ejercicio se ve sometido a condiciones como, por ejemplo, la de esperar durante horas a que estuviera disponible un intérprete para poder realizar una declaración.
II.3. Algunos de los casos de los que nos hemos ocupado en el apartado de cultura y deportes, como pone de manifiesto la segunda de las quejas reseñadas en el punto IV, son sintomáticos del conocido efecto "nimby" (not in my back yard): describe la oposición de una determinada comunidad (barrio, vecindario) a que en sus cercanías se instale un recurso de uso social, que en dicha ocasión era deportiva o de ocio, pero que en otras lo ha sido de tipo asistencial.
El problema no es tanto, a nuestro juicio, la oposición que ello pueda generar por parte de los vecinos y vecinas, como que la Administración, amparándose en que la ley habilita dicha instalación, perciba ese conflicto como una mera cuestión de orden público, y permita con su inacción que se encone. El reto consiste en habilitar canales para afrontarlo con transparencia y de forma participativa, lo que no impide que la Administración, tras analizar los motivos de la oposición, mantenga con asertividad su postura en defensa de la utilidad social de la ubicación inicialmente asignada al recurso, y sin perjuicio de su impugnación, en último caso, en vía judicial. En nuestra experiencia, ello propicia que la ciudadanía afectada sea y se sienta escuchada, contribuye a evitar que llegue a adquirir una imagen deformada –y en ocasiones manipulada– de los perjuicios que la actividad en cuestión pudiera causarle, y resulta positivo de cara a normalizar una convivencia que, en la gran mayoría de los casos, no tiene por qué verse alterada.
II.4. Por último, hemos recibido quejas que venían a cuestionar decisiones forales o municipales que, afectando a materias muy diversas (subvenciones para el teatro, gestión del patrimonio cultural, sorteo de plazas para actividades o viajes…) se inscribían todas ellas en el ámbito de las potestades que la Administración precisa para ejercer sus funciones.
La intervención de esta institución tiene en tales casos dos finalidades, y en ambos sentidos hemos intervenido ante ellos:
• por un lado, verificar su ajuste a derecho, en el sentido de que, si toda acción administrativa es un ejercicio de un poder que la Ley le atribuye y a la vez le delimita, es preciso determinar si los derechos que invoca la persona reclamante se encuentran amparados por el ordenamiento y, en consecuencia, generan en la Administración una obligación de actuar conforme se solicita.
Así lo hicimos en un expediente cuyos promotores, en términos de consulta, plantearon ante esta institución si resultaba acorde a derecho una decisión adoptada por el Ayuntamiento de Zumarraga, relativa a un proyecto de centro de interpretación y acogida de visitantes en un ámbito de especial valor cultural y paisajístico. A su entender, el acuerdo municipal optaba por un modelo de intervención sustancialmente distinto del que, reflejado en el fallo del concurso de ideas convocado a tal efecto, había sido expresión del consenso alcanzado a través de un largo proceso participativo. Según pudimos comprobar, dicho proceso había permitido exponer, a favor o en contra de las distintas opciones, consideraciones de orden medioambiental, socioeconómico y de protección del patrimonio cultural. Sobre todo ello se alcanzó un consenso, si bien la discrepancia volvió a aflorar en torno al proyecto definitivo.
Es evidente el valor político de tales consensos, y no sólo en términos de cohesión social en torno al resultado sino también, y muy especialmente, por el valor en sí del proceso participativo que permite alcanzarlo, en la medida en que potencia un concepto maduro y responsable de la ciudadanía. En este sentido no pudimos sino elogiar el esfuerzo realizado tanto por las instancias oficiales como por las iniciativas ciudadanas implicadas en el logro de dicho consenso, así como lamentar que éste hubiera desaparecido, de lo que daba muestra la controversia suscitada ante esta institución. No obstante, habiendo sido adoptada la decisión municipal mediante las mayorías preceptivas, la consulta formulada hubo de ser respondida en el sentido de que el Pleno municipal había actuado en uso de las facultades que la Ley le atribuye, más allá de las opiniones que dicha actuación pudiera suscitar a otros niveles que, por ser ajenos al ámbito jurídico, lo son también al de nuestra intervención.
• Sin perjuicio del criterio anterior, es nuestra tarea la promoción de buenas prácticas que favorezcan el acceso de la ciudadanía a los servicios públicos en condiciones de igualdad, recomendando las correcciones o proponiendo las iniciativas que se revelen necesarias tras el análisis del caso.
En este último sentido intervinimos ante el Departamento de Cultura de la Diputación Foral de Bizkaia a raíz de las quejas motivadas por los criterios de admisión de niños y niñas en las actividades de verano organizadas por dicho Ente. Se trata de una cuestión que preocupa a muchas familias que año tras año ven denegadas, por falta de plazas, las solicitudes que presentan para que sus hijos e hijas tomen parte en tales actividades.
Estas familias no ponían en cuestión la limpieza del sorteo de plazas, pero habían pedido a la Diputación de Bizkaia que, con el fin de respetar el principio de igualdad, deberían tener cierta prioridad los niños o niñas que hayan solicitado y no hayan obtenido plaza los años anteriores, del mismo modo que se hace con los viajes de las personas mayores. Refiere que, cuando lo ha planteado así al citado departamento, no les había confirmado si esta circunstancia se tiene en cuenta, sino que la respuesta daba a entender que el sistema primaba el que las familias agraciadas en el sorteo pudieran enviar juntos a más de un hijo, con el fin de tener unos días de descanso. Esta institución entendió que, tratándose de actividades dirigidas al disfrute de los niños y niñas, es el derecho de todos ellos el que debe prevalecer y ser aplicado con igualdad. En virtud de este criterio consideramos que, además de la garantía que representa el sorteo ante notario, la asignación de plazas para tales actividades debía priorizar a aquéllos niños y niñas que lo hayan solicitado con anterioridad y no lo hayan conseguido. Así se lo planteamos a la Diputación Foral, que en su respuesta nos indicó que había decidido incorporar tal criterio, y estaba trabajando para que, a partir del próximo verano, tuvieran prioridad quienes hayan solicitado sin éxito una plaza en los años anteriores.
III.?Plan de actuación
En el marco del plan por el que se ha regido la actuación del Ararteko en esta área, cabe reseñar la importancia que hemos dado a la colaboración con la sociedad civil organizada.
Por su relevancia transversal quisiéramos destacar el trabajo que hemos realizado a lo largo del año con dos entidades:
• La Asociación Profesional de Agentes de Igualdad del País Vasco, con la que nos hemos reunido en torno a dos temas principalmente: el deporte practicado por mujeres y la presencia de las mujeres en fiestas populares.
• El observatorio de derechos lingüísticos Hizkuntz Eskubideen Behatokia, con quien venimos colaborando en relación con las quejas que reciben por dificultades de la ciudadanía para relacionarse en euskera con las administraciones, así como de cara al diagnóstico en general sobre los aspectos más necesitado de políticas activas para lograr la efectividad de tal derecho.
IV.?Quejas destacadas
IV.1. La identificación de niños y niñas en programas de deporte escolar
La normativa del Programa de Deporte Escolar de Bizkaia para 2009/2010 establece que los y las deportistas deberán adjuntar a la solicitud de inscripción, entre otros documentos, su DNI. El Ararteko recibió una queja con relación a la aplicabilidad de esta previsión a los y las menores de 14 años, que no tienen obligación de poseerlo.
Según nos indicó el Departamento de Cultura de la Diputación Foral de Bizkaia, la razón de la exigencia del DNI es que resulta necesario comprobar que las condiciones de las competiciones se cumplen, lo que exige acreditar fotográficamente la identidad de los y las participantes. Ello no sería posible mediante otros documentos que las familias de los menores habían propuesto a tales efectos, como pudiera ser su certificado de nacimiento. Por otra parte, es necesario que las fichas escolares recojan de manera adecuada datos como el municipio en que reside el menor, por su relación con los distintos requisitos que se exigen en función del número de habitantes del municipio al que pertenece el club.
Después de analizar esta respuesta, el Ararteko emitió su Resolución del Ararteko, de 23 de marzo de 2010. Trasladamos a la Diputación que la no obligatoriedad del DNI para los mayores de 14 años puede ser compatible con la citada normativa foral, si ésta se interpreta de manera que dicho documento se exija únicamente en caso de no poderse garantizar la identificación por otro medio. Sin que sea posible anticipar cuáles pueden ser tales medios, cabe pensar en que algunos menores dispongan de documentos tales como un carné de su centro escolar, de transporte, patronato de deportes, etc. Así se ha interpretado jurisprudencialmente, de hecho, en relación con la acreditación de la personalidad en los términos de la Ley Orgánica 1/1992 sobre Protección de la Seguridad Ciudadana. En cuanto a otros extremos que figuran en el DNI, como pueda ser la residencia, indicamos que ésta se acredita, y de forma más actualizada, mediante otros documentos como el certificado de empadronamiento.
En su valoración sobre esta sugerencia, la Diputación Foral incidía en que la identificación mediante DNI no se exigía para participar en los programas de deporte escolar de Bizkaia, sino solamente en las ligas E, por ser de rendimiento y/o restringidas. La competitividad en estas ligas es mayor que en el resto de los programas de deporte escolar y se debe asegurar una competición de acuerdo con los principios establecidos. En todo caso, y con relación al caso concreto que motivó la queja, la Diputación Foral aceptó provisionalmente la participación del menor, ampliando el plazo para que pudiera tramitar el DNI.
IV.2. Supresión de canastas de baloncesto en el parque de Bilbao por mandato judicial
Las canchas de baloncesto instaladas en el Parque de Doña Casilda de Bilbao fueron también motivo de queja ante el Ararteko. Se trata de un espacio muy utilizado por la ciudadanía, no sólo como recurso deportivo sino también como espacio familiar de ocio, con la particularidad de que personas de origen étnico muy variado habían hecho de él un lugar de encuentro social en torno a la práctica del deporte.
Dicha práctica debe resultar compatible, en todo caso, con los derechos de las personas residentes en las viviendas colindantes, tanto en lo referente a horarios como a la intensidad de los ruidos que provoca. Estas personas, de hecho, habían acudido a la vía judicial para obligar al Ayuntamiento a trasladar las canchas a otro lugar. El Juzgado había ordenado al Ayuntamiento que, mientras adoptaba medidas para asegurar que el uso de esta instalación no produjera ruidos por encima de lo permitido en la Ordenanza Municipal de Protección del Medio Ambiente, desmontara las canastas para impedir su utilización. Los vecinos recurrieron esta sentencia en demanda de su inicial petición de traslado ante el Tribunal Superior de Justicia.
Se trata por tanto de un caso judicializado, lo que impide a esta institución intervenir sobre el debate de fondo. Ahora bien, entendimos que la queja debía mover al Ararteko a hacer un seguimiento del modo en que el Ayuntamiento venía actuando en el marco de las medidas cautelares dispuestas por el juzgado, pues de su puntual y diligente cumplimiento dependía la satisfacción de los legítimos intereses a los que, de momento, era necesario atender: los de vecinos y vecinas colindantes, porque con las citadas medidas habrían de solventarse las molestias de las que se quejaban, con independencia de lo que finalmente se resolviera en torno a su pretensión de traslado de las instalaciones. En cuanto a las personas usuarias, que se encontraban privadas temporalmente de su disfrute, la adopción de dichas medidas significaría volver a instalar las canastas retiradas, a la espera de lo que el TSJ decretara finalmente sobre la cuestión de fondo.
Así se lo manifestamos al Ayuntamiento de Bilbao, cuya Área de Empleo, Juventud y Deporte presentó un plan integrado por una serie de medidas, algunas de las cuales se referían a los nuevos materiales para los tableros, suelos y redes y a la medición de su impacto sonoro por una empresa independiente, mientras otras apuntaban a evitar el uso de las instalaciones fuera del horario permitido y al mantenimiento necesario para evitar ruidos asociados al mal estado del material.
Esta institución entendió razonables las medidas propuestas, a las que los vecinos, sin embargo, se opusieron. El Juzgado emitió un auto aprobando el plan, y autorizó la reinstalación provisional de las canastas a los efectos de medir si, con los nuevos materiales, el uso de estas instalaciones es compatible con lo dispuesto en las ordenanzas municipales en materia de ruidos y medio ambiente. Si bien a la fecha de cierre de este informe la cuestión seguía pendiente de un definitivo pronunciamiento por parte de los tribunales, el Ararteko valoró positivamente la voluntad que el Ayuntamiento, a lo largo del proceso, había mostrado para hacer compatibles los derechos del vecindario con el mantenimiento de este espacio, tanto por su utilidad para la práctica del deporte como por su valor social como punto de encuentro multicultural.
V.?Conclusiones
V.1. La mayor parte de las quejas tramitadas en el área se han referido, un año más, a las dificultades de la ciudadanía para ejercer su derecho de relacionarse libremente con la Administración en cualquiera de los dos idiomas oficiales. Y siguen poniendo el foco sobre los tres ámbitos que, tradicionalmente, las han venido concentrando: la Administración de Justicia, Interior y Sanidad.
Las respuestas que recibimos de la Administración para explicar lo sucedido tampoco han variado: siguen apelando a que se trata de un derecho de aplicación progresiva, lo que hace que su ejercicio, en la práctica, esté sujeto a una disponibilidad de personal bilingüe con el que, lamentablemente, no siempre se cuenta. El planteamiento puede resultar razonable, siempre que no se entienda dicha progresividad en el sentido de que las cosas cambiarán por sí mismas por el mero transcurso del tiempo. Es necesario intervenir para que lo hagan, evaluar si esa intervención está mejorando en la práctica el servicio prestado, y corregirla en la medida en que no esté siendo así. Y si treinta años de cooficialidad no han servido para que los poderes públicos garanticen este derecho en todos los ámbitos de su actuación, al menos deben haber valido para identificar los obstáculos que dificultan ese cambio, y que no sólo tienen que ver con los medios materiales y económicos destinados a la euskaldunización del personal a su servicio. También se refieren a la voluntad necesaria a todos los niveles para que el avance sea real, empezando por los responsables políticos, pero sin olvidar a los trabajadores y trabajadoras de los servicios públicos, así como a la propia ciudadanía. Sobre todo en ámbitos como los tres mencionados, en los que, a la vista de los resultados, tales obstáculos parecen especialmente difíciles de superar.
V.2. La labor del Ararteko en este campo no tiene por fin, en sí mismo, aumentar el uso del euskera en las relaciones entre la ciudadanía y los poderes públicos. Se trata más bien de lograr que la opción por uno u otro idioma sea razonablemente libre, lo cual implica que la elección de uno de ellos no se puede ver disuadida por costes o incomodidades que excedan de lo razonable. Para valorar hasta qué punto los son en un supuesto determinado, es necesario huir de maximalismos y ponderarlo en cada caso, teniendo en cuenta el momento y lugar en que se pretenda ejercer el citado derecho. Pero también es necesario tener presente un factor que a veces parece olvidarse: el coste que suponga para los ciudadanos y ciudadanas utilizar el euskera en sus relaciones con las administraciones vascas no puede ser valorado, a estos efectos, al igual que en el caso de otros idiomas, cuyos hablantes cuentan con servicios de traducción o interpretación provistos por los poderes públicos. Y es que en el caso de éstos, el servicio de interpretación viene a suplir una carencia de la persona usuaria que desconoce nuestras lenguas oficiales, mientras que la interpretación y traducción al euskera, en cambio, no están para auxiliar al particular sino a la propia Administración, para cuando las limitaciones idiomáticas del personal a su servicio condicionen las posibilidades que tiene la ciudadanía de ejercer su derecho a interactuar con ella en cualquiera de los dos idiomas oficiales. Por eso, sería necesario que el eventual desconocimiento de uno de ellos por parte del funcionario o funcionaria encargados de prestar un servicio determinado se viera compensado por una dotación suficiente de empleados públicos bilingües en cada servicio y turno, y que en tanto no sea posible, exista una planificación que establezca, sobre todo en los ámbitos más deficitarios, objetivos evaluables en términos de mejora del servicio.
V.3. Varias de las quejas recibidas ponen de manifiesto los problemas que, paradójicamente, genera la informatización de los servicios administrativos para las personas que deseen relacionarse con ellos en euskera. A la hora de inscribirse en actividades, efectuar pagos u optar a distintas prestaciones, la ciudadanía debe presentar escritos que, cuando se formulan manualmente, no presentan otro problema para su tramitación en euskera que la elaboración de plantillas y formularios en ambos idiomas, la capacitación del personal administrativo y, en la medida en que ésta no se haya logrado aún, la provisión de un servicio ágil de traducción. Ahora, sin embargo, deben presentarse o tramitarse en muchos casos mediante aplicaciones informáticas, en aras de un servicio más eficaz y transparente. El problema surge cuando la versión en euskera de dichas aplicaciones no está disponible, o no funciona correctamente, o presenta lagunas o incorrecciones lingüísticas que disuaden de su uso frente a la versión castellana. En los casos más graves, como hemos señalado en el área de Justicia, la disfunción llega hasta el punto de impedir el ejercicio de derechos reconocidos en la ley, como el que asiste a las familias para inscribir a sus hijos e hijas en euskera en el Registro Civil.
Es necesario tomar conciencia del problema y anticiparse al mismo, pues en muchos casos nos encontramos ante un derecho cuyo ejercicio no se ve impedido por obstáculo alguno de la Ley, sino por una falta de adaptación a la misma de unas herramientas, las plantillas y aplicaciones informáticas, mediante las que la Administración está obligada a garantizar su cumplimiento. La informatización es un recurso imprescindible para facilitar dicha labor, y es lógico pensar que su puesta en marcha necesita un tiempo, pero no podemos perder de vista que el sentido último de la adopción de tales plantillas y aplicaciones es puramente instrumental, y no puede ser otro que el de la mejora en el servicio que se presta a los ciudadanos. No es razonable, por tanto, que dicho instrumento, en vez de repercutir en un mejor servicio a los ciudadanos, suponga en la práctica un obstáculo al ejercicio de sus derechos.
2. Educación
I. El área en cifras
En el año 2010 se han recibido 122 quejas en el área de educación. Ello supone el 9,30% del total de las quejas tramitadas por la institución a lo largo del año.
Las administraciones afectadas por estas quejas han sido:
− Administración General de la Comunidad Autónoma (Gobierno Vasco) 85
− UPV/EHU 18
− Administración local 9
En lo que atañe a su contenido, las quejas recibidas han estado referidas a las siguientes materias:
− Becas y otras ayudas 21
− Educación infantil 17
− Admisión de alumnos 15
− Enseñanza universitaria 13
− Otros aspectos 10
− Necesidades educativas especiales 9
− Comedor escolar 6
− Derechos y deberes 6
− Formación profesional 5
− Funcionamiento de la Administración y procedimiento administrativo 5
− Centros educativos – organización 3
− Enseñanzas artísticas 3
− Planificación/programación educativa 3
− Centros educativos – instalaciones 2
− Centros educativos – conciertos 1
− Educación secundaria obligatoria 1
− Enseñanza de idiomas 1
− Transporte escolar 1
En lo que respecta al detalle de la tramitación de las quejas gestionadas a lo largo de este año, cabe destacar que de todas las quejas recibidas a lo largo de 2010, más de las que quedaron pendientes el pasado año 2009, su situación, al abordar la redacción del presente informe, es la siguiente:
TOTAL | En trámite | Concluidas | Actuación incorrecta | Actuación no incorrecta | Inadmisión sobrevenida | |
Iniciadas en 2010 | 112 | 35 | 67 | 8 | 59 | 10 |
Iniciadas en años anteriores | 36 | 2 | 31 | 8 | 23 | 3 |
A la vista de estos datos, cabe afirmar que esta área de educación ve incrementado su peso relativo con respecto al conjunto de la actividad de la institución. Se ha producido de hecho un aumento significativo de las quejas presentadas, en especial de las que afectan a las subáreas de admisión de alumnos, educación infantil y becas y otras ayudas. El Departamento de Educación, Universidades e Investigación sigue acaparando el grueso de las quejas presentadas. Por ello, pese a las incidencias puntuales que en ocasiones se producen (retraso en los envíos de información, etc.) queremos destacar la colaboración que los responsables de este departamento vienen prestando a esta institución para la adecuada tramitación de los asuntos que se someten a nuestra consideración a modo de queja.
II. Plan de actuación
La decisión adoptada como objetivo programático para el periodo 2010-2014 de crear una Oficina de Infancia y Adolescencia nos ha hecho valorar la conveniencia de establecer un plan de actuación que básicamente se suma al que ha sido dispuesto para esta Oficina. Por ello y para evitar reiteraciones innecesarias, recomendamos la lectura del informe específico elaborado por la Oficina de Infancia y Adolescencia, ya que en este informe se incorporan en detalle las actuaciones más significativas realizadas a lo largo del presente año 2010 también en los aspectos tocantes al área de educación. De todas ellas queremos significar, no obstante, los seguimientos realizados, como ya viene siendo habitual, de anteriores informes extraordinarios como los relativos a la respuesta a las necesidades educativas especiales en la CAPV, la convivencia y conflictos en centros educativos y la transmisión de valores a menores. Por último, queremos subrayar también los trabajos de elaboración de un próximo informe extraordinario sobre infancias vulnerables.
III. Quejas destacadas
III.1. Planificación o programación educativa
Este año 2010 ha resultado especialmente polémico en materia de planificación educativa. Se ha dado la casualidad –y remarcamos esto porque entendemos que se trata de diferencias con respecto a decisiones de programación educativa que son perfectamente trasladables a otras zonas de la Comunidad– que todas las quejas planteadas han afectado al territorio histórico de Gipuzkoa, si bien han estado referidas a diferentes niveles o etapas educativas.
En el caso de las localidades de Larraul y Zubieta, las personas que han solicitado la intervención de esta institución han pretendido que la Administración educativa no limitase su oferta educativa a la etapa de educación infantil de tal modo que los niños y niñas residentes en estas localidades no se viesen abocados a cursar los estudios de primaria en otras localidades cercanas. Se mostraban así partidarios del modelo conocido como eskola txikiak.
En cambio, en el caso de las localidades de Beasain y Hernani, las personas que han acudido a esta institución discrepaban del planteamiento propuesto por el Departamento de Educación, Universidades e Investigación de integrar toda la oferta educativa del nivel de educación secundaria mediante la fusión de los correspondientes centros.
Debemos señalar que la tramitación de todas estas quejas nos ha obligado a un estudio detenido del Decreto 21/2009, de 3 de febrero, por el que se establecen los criterios de ordenación y planificación de la red de centros docentes de enseñanza no universitaria en el ámbito de la CAPV.
Este decreto remite a distintas instancias administrativas la ordenación y planificación de la red de centros docentes no universitarios con la encomienda de diseñar, ajustar, modificar y adaptar las situaciones y los itinerarios de los centros educativos a las necesidades reales. Este decreto se hace eco, al mismo tiempo, de un principio básico que debe presidir y guiar toda esta labor de ordenación y planificación, cual es la participación de todos los agentes educativos en la realización de una planificación democrática y adecuada a las necesidades educativas reales de la ciudadanía. No debemos olvidar que el propio ordenamiento constitucional, tras consagrar como uno de los principios o valores esenciales de nuestro sistema jurídico el principio democrático de la participación de la ciudadanía (artículo 9.2), ha hecho extensivo este mismo principio, a modo de mandato constitucional, también al ámbito educativo, al establecer que: "los poderes públicos garantizarán el derecho de todos a la educación mediante una programación general de la enseñanza con participación efectiva de todos los sectores afectados y la creación de centros educativos" (artículo 27.5 CE).
Precisamente, este decreto, llamado de criterios, más allá de los trámites de audiencia previstos para los centros educativos que puedan resultar afectados por modificaciones o adaptaciones tales como la fusión, integración, adscripción, etc. (articulo 2.4), plantea la creación de las comisiones territoriales de seguimiento a las que encomienda el análisis y la revisión anual de la situación del mapa escolar; órganos éstos que, a nuestro modo de ver, deben servir de cauce a una participación efectiva de los distintos integrantes de la comunidad educativa.
Se ha dado la circunstancia de que en todos estos casos, la intervención de esta institución ha discurrido de forma paralela a distintas iniciativas parlamentarias (proposiciones no de ley) que también se han pronunciado con respecto a estos asuntos. Queremos señalar que el Ararteko no ha podido ni ignorar ni soslayar los mandatos parlamentarios resultantes de estas iniciativas y los ha tenido presentes al emitir los correspondientes dictámenes.
III.2. Educación infantil
Continuando con cuestiones de planificación, pero entrando a considerar de forma más precisa la oferta educativa de plazas del primer ciclo de educación infantil, debemos destacar las dificultades de escolarización que este año se han planteado para atender toda la demanda de escolarización de niños y niñas de dos años en el municipio vizcaíno de Barakaldo.
Como institución, al abordar nuestra actuación, hemos sido conscientes de que nos encontrábamos ante un nivel o etapa educativa para el que únicamente existe un compromiso de escolarización progresiva. Debemos señalar, sin embargo, que el Departamento de Educación, Universidades e Investigación ha reaccionado con prontitud y ha programado una oferta adicional de plazas, aun cuando la capacidad física de los edificios ha imposibilitado que dicho incremento se localizara en los centros educativos con alumnado no admitido.
Pese a los esfuerzos realizados, lamentablemente persiste un déficit global de plazas (en torno a 14), si bien la existencia de dos centros concertados que realizan la admisión a partir segundo ciclo de educación infantil permite avanzar la suficiencia de plazas a partir de este nivel desde el que en la actualidad se asegura y garantiza un puesto escolar.
Este año 2010 también se han detectado situaciones de insuficiencia de plazas en centros concertados a los que finalmente y de manera excepcional se ha autorizado a superar las ratios inicialmente previstas. Este ha sido el caso, por ejemplo, del CPEIPS San Fidel Ikastola de Gernika-Lumo.
En este punto queremos destacar que, contra lo que pueda parecer, es preciso reparar en que la oferta educativa de plazas en estos niveles iniciales no resulta intrascendente ya que, una vez iniciada su escolarización, los niños y niñas de 2 años tienen asegurada su permanencia en el centro educativo de elección de sus familias. Ello explica, por ejemplo, que unos padres, que habían decido posponer la escolarización de su hijo menor al haber logrado conciliar sus responsabilidades familiares y laborales, se hayan mostrado preocupados por la decisión de la Administración educativa de autorizar el funcionamiento de una nueva aula de 2 años en el centro Ikasbidea Ikastola de Vitoria-Gasteiz –una vez finalizado el proceso de admisión ordinario– puesto que tal circunstancia les resta posibilidades para la admisión futura de su hijo.
Asimismo, queremos destacar que, en otros casos, las quejas recibidas han tratado de llamar la atención sobre la organización de los servicios educativos (itinerarios educativos, zonas de influencia, etc.) ya que no siempre se corresponden con la realidad de una mayor proximidad... Así ha ocurrido este año con la localidad alavesa de Mendoza que pese a estar integrada en el Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz, sin embargo, a efectos educativos, pertenece a la zona de Nanclares de Oca. En el curso de la tramitación de esta queja, la Administración educativa se ha mostrado receptiva a los inconvenientes señalados por la familia reclamante lo que nos hace confiar en una futura revisión del mapa escolar.
III.3. Necesidades educativas especiales
En lo que respecta a este apartado de necesidades educativas especiales, seguimos recibiendo quejas que ponen de manifiesto la conveniencia de delimitar hasta donde alcanza la responsabilidad de la Administración educativa cuando se trata de dar respuesta a ciertas necesidades educativas especiales del alumnado que requieren de la atención de profesionales tales como los que prestan cuidados de fisioterapia.
Como es sabido, en el sistema educativo la atención especializada se sitúa entre lo que se denominan "Adaptaciones de acceso al currículo", esto es, está pensada para la adecuada y normal escolarización del alumnado con necesidades educativas especiales, cuando, debido a ellas, pueden ver comprometido su acceso al currículo educativo. De esta manera, cumplido este propósito de ver asegurada una correcta respuesta a tales necesidades educativas de acceso al currículo, la atención de otro tipo de necesidades que también pueda presentar este alumnado queda fuera del ámbito educativo. Así ocurre, por ejemplo, con las necesidades de orden sanitario cuya prestación suele quedar condicionada al hecho de que la rehabilitación esté relacionada directamente con un proceso patológico que esté siendo tratado en el sistema público de salud.
Pero, como decimos, parece que no siempre las familias disponen de una información clara y precisa a este respecto.
Lamentablemente, también se han repetido quejas referidas a la necesidad de intérpretes de la lengua de signos, recurso éste que, en los casos planteados a modo de queja, resultaba imprescindible para garantizar la plena accesibilidad a enseñanzas de ciclos formativos de formación profesional.
La favorable reacción de los responsables educativos ha permitido dar una solución satisfactoria a los casos planteados pero creemos que no es de recibo que este tipo de necesidades se repitan año tras año y no estén mínimamente previstas.
No podemos dejar de citar tampoco la actuación desarrollada a instancia de los padres de una menor, aquejada de un trastorno por déficit de atención con hiperactividad (TDAH) y que en el momento de la interposición de la queja estaba escolarizada en el nivel de educación infantil en un centro público dependiente del Departamento. Estos padres acudieron a esta institución preocupados por el seguimiento que la Administración educativa estaba haciendo de las condiciones de escolarización de su hija.
La intervención realizada en torno a este caso ha quedado reflejada en la Resolución del Ararteko, de 4 de noviembre de 2010, por la que se concluye una actuación relativa al seguimiento de la escolarización de una menor con necesidades educativas especiales. En nuestra opinión, quejas como la tramitada deben llevar a intensificar los esfuerzos para establecer buenas prácticas orientadas a propiciar una mayor coordinación entre servicios educativos que garantice, a su vez, un correcto seguimiento y una adecuada evaluación de la respuesta educativa a los menores con necesidades especiales, así como a una mayor colaboración con sus familias.
Por último, queremos destacar también, por su novedad, la propuesta formulada por la Asociación de Prematuros Vascos (APREVAS) relativa a la necesidad de adecuar el ritmo de escolarización de los niños y niñas nacidos con prematuridad sin observar forzosamente su edad gestacional.
III.4. Centros
La Asociación de Madres y Padres (AMPA) del CPEE Zabaloetxe Goikoa HBIP de Loiu ha solicitado la mediación de esta institución debido al silencio de la Administración educativa con respecto a una solicitud dirigida por ellos con el fin de tratar de clarificar diferentes aspectos relativos a la gestión de este centro educativo.
También en esta ocasión, el Departamento de Educación, Universidades e Investigación, por medio de la Inspección educativa, ha mostrado su intención de solicitar la realización de un informe de control económico-financiero a la Dirección de la Oficina de Control Económico del Gobierno Vasco.
Por otra parte, como viene siendo habitual, nos hemos interesado por el estado de las obras de reforma y adecuación del CEP Eguzkitza de Irun.
Tanto el Departamento de Educación como el Ayuntamiento de Irun han explicado a esta institución los diferentes trámites que se vienen siguiendo con respecto a la construcción de un nuevo edificio. Sin embargo, se mantiene la preocupación por las condiciones de escolarización del alumnado mientras las obras no estén debidamente finalizadas.
Consideramos importante destacar también en este apartado la actuación seguida con el Departamento de Educación, Universidades e Investigación como consecuencia de nuestra preocupación por las intervenciones de la Ertzaintza en centros docentes no universitarios.
A este respecto, hemos insistido en la necesidad de establecer un protocolo de actuación, conjuntamente con el Departamento de Interior del Gobierno Vasco, en la medida en que este tipo de actuaciones policiales pueden incidir en el funcionamiento del centro y en la responsabilidad que éste tiene atribuida con respecto a su alumnado, por afectar a alumnos y alumnas que en ese momento estén desarrollando su jornada escolar (ver también el área de Interior).
Creemos oportuno destacar, por último, las quejas recibidas con respecto al calendario de las escuelas infantiles dependientes del Consorcio Haurreskolak.
El servicio ofrecido por el Consorcio Haurreskolak es de 208 días de apertura por curso escolar. El calendario es aprobado anualmente por la comisión de seguimiento de la haurreskola, donde asiste un representante de las familias. Dicho calendario escolar se facilita a todas las familias al inicio del curso y en él se reflejan las fechas en las que el centro atenderá a los niños y niñas y las fechas o periodos vacacionales.
Es cierto que estamos ante un servicio de atención a la infancia que ha sido configurado partiendo de un modelo de organización educativa, lo que explica la limitación de los días de atención directa, etc. No obstante, ello no es óbice para una creciente demanda de las familias pueda ser motivo de futuros y progresivos ajustes a medida que las posibilidades organizativas así lo permitan y tratar de dar respuesta a las dificultades de conciliación a las que se enfrentan muchas familias.
III.5. Transporte y comedor
Una vez más desde esta institución hemos cuestionado decisiones del Departamento de Educación, Universidades e Investigación que denegaban el acceso a los servicios complementarios de transporte y comedor escolar, advirtiendo que la zonificación suele hacerse por municipios y, en su caso, por concejos o juntas administrativas, sin entrar al detalle del caserío individual.
Como institución, somos conscientes de que una adecuada planificación de los servicios de transporte y comedor debe partir de unos criterios objetivos que, aplicados de manera general, eviten tratamientos que puedan ser considerados como arbitrarios. Sin embargo, hemos preguntado por la posibilidad de excepcionar (como al parecer ya ocurre en el ámbito sanitario) la aplicación automática de este criterio formal relativo a la pertenencia del domicilio familiar a una concreta organización local, por otros criterios que, siendo también objetivos, se adecuen mejor a la finalidad pretendida de favorecer la escolarización en el entorno más próximo, como es por ejemplo el de la distancia kilométrica y máxime cuando la Administración cuenta ya con itinerarios establecidos que permiten dar una respuesta.
En esta ocasión, la Administración no ha sido receptiva a nuestra propuesta y pese a entender el buen fin que perseguimos ha insistido en que la aplicación de los criterios generales es la garantía de la igualdad de los ciudadanos al acceso de esas prestaciones complementarias y que no existan desigualdades ante situaciones idénticas. Creemos necesario matizar que discrepamos de lo expresado, puesto que para nada pretendemos excepcionar un criterio general anteponiendo una situación personal. Lo único que sugerimos es la posibilidad de contemplar un trato diferenciado –eso sí–, pero apoyado igualmente en otros criterios objetivos (distancia kilométrica) de manera que se evite cualquier reproche de posible arbitrariedad.
Por otra parte, como consecuencia de la queja planteada por una familia, esta institución está intentando concretar el modo en que el Departamento de Educación, Universidades e Investigación viene dando respuesta a las necesidades de transporte adaptado del alumnado que, debido a su movilidad reducida y estando obligados a hacer uso de la silla de ruedas, no pueden acceder al autobús de forma autónoma.
En el seguimiento que venimos realizando en torno a esta cuestión, hemos tenido acceso a la Circular te-1/2010 del director de Administración y Gestión económica del Departamento de Educación, Universidades e Investigación, sobre la aplicación de los criterios generales correspondientes al transporte escolar en los niveles de infantil (2º ciclo), primaria y secundaria obligatoria. A nuestro modo de ver, con esta circular la Administración parece decidida a apostar por una práctica inclusiva e integradora del alumnado con necesidades educativas especiales al tratar de favorecer, en lo posible, que este alumnado pueda hacer uso de las líneas organizadas de transporte escolar. Desde esta institución, confiamos en el éxito de esta buena práctica. No obstante, es nuestro propósito realizar un seguimiento en torno a su concreción práctica.
En lo que respecta a comedores escolares, cabe señalar que el Parlamento Vasco ha tramitado una iniciativa en la que se insta al Departamento de Educación, Universidades e Investigación a posibilitar una oferta variada de menús escolares que dé respuesta a la pluralidad de situaciones que se pueden presentar por motivos de salud, religiosos u otros.
Ello nos ha hecho confiar y así se lo hemos comunicado a las familias reclamantes en queja que no se deben suscitar especiales dificultades para atender y dar cabida a demandas de menús diferenciados o adaptados. De hecho, la propia circular de la viceconsejera de Administración y Servicios, por la que se emiten instrucciones para el funcionamiento de comedores escolares en régimen de gestión directa a partir del curso escolar 2010-2011 nos ha permitido corroborar la práctica ya habitual de elaboración de menús diferenciados previamente aprobados por el órgano máximo de representación del centro (por ejemplo, el conocido como dieta no cerdo no carne) así como de menús o dietas especiales por motivos de alergia a los alimentos, etc. cuando un informe médico oficial del especialista así lo aconseje.
Por otra parte, se ha seguido recogiendo quejas derivadas del conflicto laboral –ya manifestado el año pasado– existente entre las empresas contratadas por el Departamento de Educación, Universidades e Investigación del Gobierno Vasco para la prestación del servicio y el personal de ellas dependiente, conflicto que, según parece, tendría encauzada su solución.
Asimismo, señalaremos mediante su sola mención las quejas con origen en el desacuerdo con la cuantía del servicio y su régimen de ayudas así como con los requisitos para adquirir la condición de usuario y las prioridades para determinar las preferencias en caso de que el número de solicitudes supere las plazas existentes. La iniciativa parlamentaria que hemos citado líneas atrás incluye también una propuesta de estudio general sobre la gestión de este servicio.
III.6. Becas y ayudas
En ocasiones, el Departamento de Educación, Universidades e Investigación ha expresado su contrariedad por la intervención de esta institución en asuntos referidos a becas y otras ayudas al estar pendientes de resolución los recursos administrativos coincidentes con las quejas tramitadas.
No obstante, queremos manifestar que estas actuaciones se han demostrado eficaces al permitir reparar posibles errores como el ocurrido, por ejemplo, en el caso de una solicitante cuyo documento nacional de identidad debía ser considerado como documento bastante para acreditar su nacionalidad española (artículo 1.2 del Real Decreto 1553/2005, de 23 de diciembre, por el que se regula la expedición del documento nacional de identidad y sus certificados de firma electrónica).
De todos modos, lo cierto es que en este apartado se reproducen las quejas motivadas por el desacuerdo con las resolución de no concesión de ayuda por incumplimientos de requisitos económicos y/o académicos. Estas quejas, más que cuestionar la propia desestimación, trasladan una protesta por el resultado, contraria a sus intereses, poniendo énfasis en criterios de justicia más que de legalidad propiamente dicha.
III.7. Convivencia
Lamentablemente, un año más, debemos significar que los conflictos de convivencia en centros educativos se suceden como motivo de queja.
En nuestras intervenciones, hemos podido constatar la aplicación normalizada de los protocolos de actuación que han sido dispuestos, etc. Sin embargo, queremos insistir en la conveniencia de evitar caer en actitudes "burocratizadas" y de perseguir, por el contrario, la búsqueda y el establecimiento de buenas prácticas que permitan una mejora de las actuaciones futuras, al tiempo que consideramos esencial tratar de estrechar la colaboración y el entendimiento con las familias.
III.8. Enseñanza universitaria
Este año hemos recibido varias quejas relacionadas con las condiciones de acceso al Master Universitario en Formación del Profesorado de Educación Secundaria Obligatoria y Bachillerato, Formación Profesional y Enseñanza de Idiomas.
Conforme nos ha informado la Universidad del País Vasco (UPV/EHU) en este primer curso de impartición del máster, en la UPVIEHU no se han programado las pruebas de acreditación del dominio de las competencias y para acceder al máster ha resultado requisito imprescindible poseer alguna de las titulaciones de acceso previstas.
Presumimos, no obstante, que en próximos cursos la universidad no tendrá inconveniente en organizar estas pruebas de acreditación de tal modo que todos los titulados tengan las mismas opciones de acceder a esta formación Master Universitario en Formación del Profesorado. De hecho y ante las quejas recibidas es nuestro propósito hacer un seguimiento de esta cuestión ante la UPV/EHU.
Este año 2010 nos hemos interesado también por conocer los motivos que han llevado a la universidad a establecer como requisito para el acceso a las aulas de experiencia, además del relativo a la edad, el referido a la condición de no encontrarse en una situación laboral activa.
A este respecto, la vicerrectora de Ordenación Académica nos ha señalado que la propuesta de creación y puesta en marcha de las aulas de la experiencia, elaborada en 1999, exponía que las aulas trataban de llenar un vacío en la oferta de actividades culturales y de formación que ofertaba la Universidad. Se trataba de hacer llegar la educación superior al elevado número de personas que, encontrándose con plena capacidad intelectual, disponían de prácticamente todo su tiempo bien por haber sido jubiladas o bien por ser mujeres que habían dedicado toda su atención a la familia. En definitiva, se trataba de un modelo dirigido a cubrir una necesidad social de las personas mayores que no se encontraran trabajando, que dispusieran de todo su tiempo libre y que, aportando su experiencia, estuvieran dispuestas a asistir a las clases regularmente, seguir un programa de varios años y, teniendo en cuenta su inquietud intelectual, seguir aprendiendo a lo largo de la vida.
De esta manera, además de explicar el modo en que se han querido configurar estas aulas de experiencia ha ofrecido un argumento añadido que explica el establecimiento de esta condición relativa a no encontrarse en situación laboral activa como es el referido al carácter presencial de este tipo de actividad formativa.
IV. Conclusiones
El área de educación ha visto incrementado su peso relativo con respecto al conjunto de la actividad de la institución. Se ha producido un aumento significativo de las quejas recibidas en ciertas materias que, en estos momentos, demandan una atención preferente como trataremos de destacar en las líneas que siguen.
Al abordar el diseño de actuación del área se ha tenido en cuenta la creación de la Oficina de Infancia y Adolescencia y, por ello, si desea tener una visión completa del área es conveniente la lectura del informe específico elaborado por ésta, en particular en lo relativo a los seguimientos habituales de anteriores informes extraordinarios (la respuesta a las necesidades educativas especiales en la CAPV, la convivencia y conflictos en centros educativos y la transmisión de valores a menores) y a los trabajos de elaboración de un próximo informe extraordinario sobre infancias vulnerables.
Hecha esta aclaración, volviendo sobre las actuaciones desarrolladas a lo largo de este año 2010 en esta área de educación y como resultado de ellas, esta institución del Ararteko desea animar a la Administración educativa a que haga suyo un especial compromiso por tratar de asegurar la participación de todos los agentes educativos en la realización de una planificación democrática y adecuada a las necesidades educativas reales de la ciudadanía.
A este respecto, consideramos importante que se favorezcan los trabajos de las comisiones territoriales de seguimiento a las que el artículo 2.4 del Decreto 21/2009, de 3 de febrero, por el que se establecen los criterios de ordenación y planificación de la red de centros docentes de enseñanza no universitaria en el ámbito de la CAPV encomienda la revisión anual de la situación del mapa escolar.
Esta labor de planificación y programación resulta particularmente necesaria en el primer tramo de 0 a 2 años en el que las entidades locales juegan también un papel relevante. En nuestra opinión, en esta primera etapa debe asegurarse una oferta educativa suficiente de plazas destinadas a menores de 2 años que permita la normal continuidad de su proceso de escolarización en los centros educativos elegidos por sus familias. Nos mantendremos vigilantes, por ello, con respecto a la iniciativa parlamentaria que insta al Departamento de Educación, Universidades e Investigación a la realización de un diagnóstico completo del mapa escolar infantil actual y a la elaboración de un plan general en el tramo 0-2 años consensuado con las entidades locales.
La Administración educativa debe ser consciente también de la oportunidad que supone esta labor de revisión constante del mapa escolar para propiciar, a su vez, una adecuación constante de servicios complementarios como el de transporte escolar.
En el ámbito de la respuesta a las necesidades educativas especiales esta institución considerar que se debe continuar trabajando en el establecimiento de buenas prácticas orientadas a propiciar una mayor coordinación entre servicios educativos. Esta mayor coordinación repercutirá sin duda en un mejor seguimiento y evaluación de la respuesta educativa a los menores con necesidades especiales y redundará en una mayor colaboración con sus familias.
De manera más puntual, se ha de intentar establecer una adecuada previsión de los recursos necesarios para dar respuesta al alumnado con necesidades educativas especiales; por ejemplo en lo que se refiere a la necesidad de intérpretes de la lengua de signos.
Asimismo, la Administración educativa ha de impulsar la práctica inclusiva e integradora del alumnado que, debido a su movilidad reducida, están obligados a utilizar sillas de ruedas y ha de tratar de favorecer, en lo posible, que este alumnado pueda hacer uso de las líneas organizadas de transporte escolar. Por nuestra parte, confiamos en el éxito de esta buena práctica y trataremos de realizar un seguimiento en torno a la misma.
Por otra parte, cuando se acometan obras de reforma y adecuación de los centros educativos, el Ararteko quiere insistir en que se han de apurar las posibilidades de ofrecer al alumnado las mejores condiciones de escolarización mientras duren las obras de reforma.
Creemos interesante destacar también, a modo de propuesta, la conveniencia de analizar y valorar la posibilidad de ampliar el calendario actual de las escuelas infantiles para así tratar de favorecer las necesidades de conciliación de las familias.
Debemos reiterar, por otra parte, la conveniencia de establecer un protocolo de actuación, junto con el Departamento de Interior, para los casos en que se considere necesaria la intervención de la Ertzaintza en centros docentes no universitarios.
En lo que respecta a servicios complementarios, concretamente de transporte escolar, creemos que la Administración educativa no debe descartar un intento de aplicación más flexible, que no arbitraria, de los criterios que dan acceso al servicio cuando ello redunde en una mejora de la atención al alumnado, sin perjuicio, naturalmente, de intentar mejorar las posibilidades de organización del servicio a través de la revisión del mapa escolar.
Se ha de continuar trabajando también en la mejora del servicio de comedor, partiendo del análisis de las condiciones actuales, y procurando, entre otros objetivos, una mayor diversidad de menús, en especial por motivos de salud y/o religión.
En otro orden de cosas, queremos poner de relieve que la tramitación de quejas referidas a becas y ayudas al estudio debe ser valorada como una oportunidad para subsanar posibles errores de gestión y que por ello no debe rechazarse la tramitación urgente de las mismas.
En el ámbito universitario, nos preocupa que todos los titulados tengan las mismas opciones de acceder a la formación Master Universitario en Formación del Profesorado. Mostramos nuestro propósito de hacer un seguimiento a este respecto en la UPV/EHU.
Para finalizar, no podemos cerrar este apartado conclusivo sin remitirnos, una vez más, al informe específico elaborado por la Oficina de la Infancia y la Adolescencia, en especial en los aspectos relativos a la respuesta las necesidades educativas especiales, la convivencia y conflictos en centros educativos y la transmisión de valores a menores. Pero queremos destacar, también aquí, que cuando se aborden asuntos de convivencia en centros educativos se ha de evitar la burocratización y se ha de profundizar en el establecimiento de buenas prácticas entre las que necesariamente se ha incorporar la mayor colaboración con las familias.
3. Hacienda
I. El área en cifras
Este año se han recibido en el área de Hacienda un total de 90 quejas, lo que supone un 6,86% del total de las quejas tramitadas en la institución. Su distribución por administraciones afectadas ha sido la siguiente:
− Administración local 47
− Administración foral 24
− Administración General de la Comunidad Autónoma (Gobierno Vasco) 5
− UPV/EHU 2
Estas quejas, en función de las materias o subáreas que se abordan en ellas, se clasifican de esta manera:
− Impuestos locales 27
− Impuestos forales 19
− Funcionamiento de la Administración y procedimiento administrativo 18
− Tasas 13
− Precios públicos 10
− Otros aspectos 3
La información estadística de las quejas del área al cierre del ejercicio es la siguiente.
TOTAL | En trámite | Concluidas | Actuación incorrecta | Actuación no incorrecta | Asesoramiento e información a la ciudadanía | Inadmisión sobrevenida | |
Iniciadas en 2010 | 78 | 33 | 39 | 7 | 23 | 9 | 6 |
Iniciadas en años anteriores | 57 | 23 | 27 | 5 | 20 | 2 | 7 |
A la hora de valorar estadísticamente la actuación seguida en esta área se ha de tomar en consideración que a lo largo de 2010 también se ha concluido la tramitación de un número de quejas reseñable presentadas en años anteriores. A este respecto, se ha de apuntar que, en ocasiones, la diligencia y eficacia de nuestra labor se ve comprometida por los retrasos en la colaboración de las administraciones públicas afectadas.
II. Novedades legislativas
La normativa tributaria es una materia muy dinámica, que incorpora anualmente ajustes y reformas, que tienen incidencia directa en las liquidaciones de los impuestos, tasas y contribuciones especiales, que se giran a lo largo del período de vigencia al que afectan. Esta actualización normativa se produce tanto a nivel foral como local.
Las modificaciones generales de la normativa foral tuvieron lugar con la aprobación en el Territorio Histórico de Álava de la Norma Foral 14/2009, de 17 de diciembre, de ejecución presupuestaria para el 2010, en Bizkaia con la Norma Foral 3/2009, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Territorio Histórico de Bizkaia para el año 2010 y en Gipuzkoa, con la aprobación de la Norma Foral 4/2009, de 23 de diciembre, por la que se introducen determinadas modificaciones tributarias.
En el caso de este último territorio histórico se ha de indicar, además, que, con efectos desde el 1 de enero de 2009, quedó derogada la Norma Foral reguladora del Impuesto sobre el Patrimonio.
Por último, hemos de mencionar que el 1 de julio de 2010 entró en vigor la reforma del IVA. La nueva regulación aprobada por la Ley 26/2009, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2010 mantiene los 3 tipos de IVA a aplicar en función de la importancia o la necesidad del bien o servicio adquirido o prestado. Tras esta reforma, el tipo general pasa del 16% al 18%, el tipo reducido sube un punto, del 7% al 8% y se mantiene sin cambios el tipo superreducido en el 4%.
III. Plan de actuación
La parte esencial de la actuación habitual de esta área se centra en el análisis de las quejas individuales que la ciudadanía somete a nuestra consideración.
En todo caso, se ha de apuntar que a principios de 2010 entró en vigor en los tres territorios históricos la modificación de la exención por discapacidad en el Impuesto sobre Vehículos de Tracción Mecánica (IVTM). La nueva regulación foral delimitaba de una forma más restrictiva el ámbito de la exención. Este cambio normativo propició que mantuviésemos una reunión con las principales asociaciones de personas con discapacidad que trabajan en esta Comunidad Autónoma, en la que analizamos el alcance y las implicaciones de esta reforma.
En estos últimos años hemos detectado que paulatinamente se ha iniciado el cobro de tasas por la prestación de servicios más allá del núcleo urbano del municipio. Este cobro si va acompañado de una prestación efectiva del servicio es plenamente correcto y la población que reside en esa área lo valora muy positivamente. El problema surge cuando la realidad de la prestación del servicio se diluye, esto es, cuando no es posible hablar de prestación real y efectiva del servicio en términos que benefician al concreto sujeto pasivo.
Este problema ha dado lugar a la elaboración de una recomendación general, que incluimos en el presente informe y que lleva por título, el Cobro de la tasa de basura sin prestación efectiva del servicio en algunos municipios de Gipuzkoa.
IV. Quejas destacadas
Reflejamos en este apartado la actividad que hemos desarrollado durante el año 2010. Para ello, efectuaremos una somera presentación de las subáreas materiales en las que se estructura el trabajo realizado en el área de Hacienda, destacando las quejas o los aspectos más significativos abordados.
IV.1. Funcionamiento de la Administración y procedimiento administrativo
La falta de una respuesta rápida de las distintas administraciones tributarias continúa siendo un problema recurrente, que nos plantean en sus quejas los y las ciudadanas. A veces, la demora en la emisión de la resolución ocasiona que la deuda tributaria entre en período de cobro ejecutivo, porque el contribuyente permanece a la espera de una resolución expresa al recurso presentado.
Asimismo, la falta de actualización de los datos del sujeto pasivo, cuando éste ha actuado con diligencia y lo ha comunicado a la administración, sigue ocasionando contratiempos que resultan, a posteriori, de muy difícil de reparación, aún cuando se aclare el origen del problema, pues, para evitar que avance el procedimiento tributario habrá tenido que recurrir, incluso abonar el importe de la deuda que se le reclama y dotarse de la prueba documental que le permita acreditar que, efectivamente, cumplió con diligencia la obligación que le incumbe de comunicación de datos.
IV. 2. Impuestos forales
- Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas (IRPF)
Este impuesto continúa siendo el impuesto foral que más reclamaciones ciudadanas suscita ante la institución. Si bien en los últimos años venimos constatando un pequeño descenso en cuanto al número de quejas que nos trasladan los y las ciudadanas en materia de renta.
La tipología de queja que se aborda es muy variada y responde a aspectos muy dispares de la aplicación del impuesto. En ocasiones versan sobre actuaciones de las haciendas forales que no podemos cuestionar desde un punto de vista de estricta legalidad, pues se ajustan a la normativa de renta. No obstante, estas quejas ponen de manifiesto la falta de información ciudadana y, en particular, la propia complejidad del impuesto.
A este respecto, se ha de tener presente en todo momento que, a pesar de que cada vez es mayor el número de propuestas de declaración que confeccionan y envían las haciendas forales, el recurso a servicios de confección de declaraciones de la renta… este impuesto continúa liquidándose en régimen de autoliquidación. Esto es, la utilización de estos servicios no altera la posición del contribuyente como declarante, por lo que las consecuencias de los eventuales errores o irregularidades que puedan acompañar a este proceso corren a cargo del contribuyente como si éste hubiese actuado en todo momento por su cuenta.
A modo de ejemplo, podemos citar algunas cuestiones que se han suscitados en las quejas en las que se cuestionaba la actuación de las haciendas forales en materia de IRPF:
- Limitación en el tiempo al ejercicio de la opción de tributación.
- Cómputo como ganancia patrimonial de los beneficios obtenidos con la transmisión de una vivienda, cuando ésta no constituye la vivienda habitual del contribuyente.
- Tributación de los rendimientos de trabajo obtenidos en Francia.
- Desacuerdo con la asignación tributaria a fines religiosos.
- Condiciones de aplicación de la deducción por inversión en vivienda habitual.
- Requisitos de la reducción por abono de pensiones compensatorias.
- Aplicación al 50% de la deducción por descendientes en los supuestos de separación matrimonial con contribución a las cargas familiares de ambos progenitores.
En todo caso, entendemos oportuno destacar las quejas que varias asociaciones de transportistas nos han hecho llegar, en las que nos trasladan su desacuerdo con la campaña de inspección que han promovido el Departamento de Hacienda y Finanzas de la Diputación Foral de Gipuzkoa y de Bizkaia entre las empresas transportistas que optaron por calcular los rendimientos de su actividad económica por el método de estimación objetiva por módulos, en el IRPF (926/2010, 928/2010 y 1276/2010). Estas empresas inciden en que la normativa fiscal permite a los transportistas que puedan calcular el rendimiento de la actividad económica que desarrollan, cuando cumplen los requisitos que fija la norma, en el régimen de estimación objetiva por signos, índice o módulos. Sin embargo, a pesar de que habían liquidado el impuesto conforme a la normativa de renta, estas dos haciendas forales están remitiendo liquidaciones complementarias a algunas empresas de transporte de mercancías por carretera, cuando consta que el rendimiento real de la actividad resultaba mayor que el determinado en estimación objetiva por módulos.
- Impuesto sobre el Valor Añadido (IVA)
La legislación en materia de IVA es particularmente compleja. El tipo del IVA a aplicar en la adquisición de un vehículo destinado al transporte habitualmente de personas con discapacidad es del 4%. Sin embargo, este colectivo no siempre conoce el beneficio y en ocasiones, a pesar de estar al corriente de su existencia, ignora cómo opera, por lo que, a veces, abonan el tipo ordinario e inmediatamente después solicitan a la Hacienda Foral la aplicación de la reducción al 4% del tipo impositivo del IVA.
El problema se planteó en Gipuzkoa. Sin embargo, la Diputación Foral de Gipuzkoa desestimó la solicitud, dado el carácter rogado que tiene la aplicación del tipo superreducido del IVA y su necesario reconocimiento previo por parte de la Administración (724/2009).
A nuestro juicio, la concurrencia del previo reconocimiento del derecho a la aplicación del tipo reducido de IVA en la adquisición de un vehículo destinado al transporte habitual de una persona con discapacidad no debe ser elevada al rango de requisito sustantivo. Por lo que solicitamos a esa Hacienda Foral que revisase el criterio aplicado.
Incidimos en que tanto la legislación que regula el Impuesto Especial sobre Determinados Medios de Transporte como la legislación del IVA condicionan, en similares términos, la aplicación de los beneficios reconocidos a las personas con discapacidad al previo reconocimiento del derecho del adquirente a su aplicación.
En relación con el Impuesto Especial sobre Determinados Medios de Transporte pusimos de manifiesto que se ha consolidado en los últimos años una línea jurisprudencial que aboga por considerar que este reconocimiento del beneficio actúa como una condición previa para la aplicación de la reducción, pero que no impide que su petición tenga lugar con posterioridad al pago del impuesto y a la matriculación del vehículo.
Esta línea jurisprudencial sostiene que lo determinante es que concurran los requisitos sustantivos a la fecha de matriculación del vehículo (acreditación de la discapacidad y destino del vehículo), para que exista el derecho a la aplicación de los beneficios fiscales. Asimismo, incide en que es ineludible que la persona interesada pida el reconocimiento ante la Administración tributaria. Ahora bien, resulta irrelevante si la solicitud se ha presentado antes o después de matricular el vehículo, siempre que no haya prescrito el derecho a reclamar el ingreso abonado de manera indebida.
En su respuesta, el jefe del Servicio de Gestión de Impuestos Indirectos nos indicó que compartía nuestra argumentación, y que, en consecuencia, iban a revocar los actos de aplicación de los tributos emitidos, para luego conceder la reducción del IVA y finalmente, ejecutar la devolución del exceso abonado.
IV.3. Impuestos locales
Los ayuntamientos, con carácter imperativo, han de exigir el Impuesto sobre Bienes Inmuebles, el Impuesto sobre Actividades Económicas y el Impuesto sobre Vehículos de Tracción Mecánica y, con carácter facultativo, pueden establecer y exigir el Impuesto sobre Construcciones Instalaciones y Obras y el Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana, de acuerdo con la legislación en materia de haciendas locales y sus respectivas ordenanzas fiscales. Se ha de indicar que pocos son los municipios que no hacen uso de esta habilitación.
En las quejas tramitadas a lo largo de 2010 se han analizado aspectos sustanciales y también formales relacionados con estos impuestos. En particular, se ha abordado la necesidad de solicitar anualmente la aplicación de las bonificaciones previstas a los miembros de las familias numerosas con anterioridad al devengo en el Impuesto sobre Bienes Inmuebles o el carácter rogado de la exención que en este impuesto se contempla a favor de los bienes que tienen la condición de monumento.
El sujeto pasivo del Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana en los casos de transmisión onerosa de una vivienda es la persona que transmite el bien. Los pactos o compromisos adquiridos al suscribir un contrato vinculan sólo a las partes que los firman, pero no a la administración que es un tercero ajeno a dicha relación contractual y cuya actuación ha de guiarse por la normativa tributaria vigente. Por ello, la Administración debe girar el impuesto a quien la norma define como sujeto pasivo del impuesto a título de contribuyente.
Finalmente, hemos de mencionar que la restricción del alcance de la exención para las personas con discapacidad que establece el Impuesto sobre Vehículos de Tracción Mecánica ha sido objeto de una amplia contestación ciudadana y ha originado un destacado número de quejas en la institución.
Las diputaciones forales se han hecho eco de las demandas del colectivo de personas con discapacidad y han propuesto ampliar el alcance de la exención en las normas forales que regularán este impuesto en 2011, con el fin de que a las personas usuarias de sillas de ruedas no les sea aplicable el límite de potencia fiscal establecido, con carácter general, en 14 caballos fiscales y así puedan beneficiarse de la exención.
Se daba la paradoja de que el colectivo de personas que expresamente se pretendía beneficiar con la delimitación de esta exención que entró en vigor el 1 de enero de 2010 no podían acceder a ella, porque sus vehículos habitualmente tenían una potencia fiscal superior a la que fijaban las normas forales reguladoras del impuesto.
IV.4. Tasas
Las tasas es la fuente de ingresos de la que se sirven las entidades locales para cubrir los gastos que se derivan de la prestación de servicios o la realización de actividades municipales de recepción obligatoria, que se refiera, afecte o beneficie de modo particular al sujeto pasivo. Asimismo, tiene carácter de tasa la contraprestación que nace de la utilización privativa o el aprovechamiento especial de los bienes de dominio público.
Por tanto, una de las notas características de las tasas es que afectan a actividades o servicios que no son de solicitud o recepción voluntaria para las personas administradas. Puesto el servicio a disposición de los usuarios y usuarias surge la obligación de contribuir a su sostenimiento, aunque no se utilice el servicio (pago de la tasa de basuras en relación con un inmueble vacío). De ahí, la gran trascendencia que tiene para la ciudadanía que el servicio se ponga a su disposición y, en consecuencia, se le presente en condiciones reales de poder utilizarlo.
La prestación real y efectiva del servicio continúa siendo el principal objeto de análisis en un número reseñable de quejas. Destacamos, a este respecto, la recomendación elevada al Ayuntamiento de Elgeta, en relación con el cobro de la tasa de basuras, cuando en el área no se está prestando el servicio.
Asimismo, hemos de mencionar la recomendación elevada al Ayuntamiento de Sestao para que revocase una liquidación girada en concepto de tasa por retirada de vehículos de la vía pública, porque no había quedado acreditado que se hubiese producido el hecho imponible de dicha tasa.
Por último, se ha sometido al análisis de la institución el distinto tratamiento que reciben los empadronados y los no empadronados en las ordenanzas fiscales de algunos municipios. Este trato diferente choca con el principio de igualdad, sin que aparentemente exista una justificación para ello: una mayor capacidad económica de los no empadronados, un mayor coste en la prestación del servicio para la entidad local, etc.
IV.5. Precios públicos
La contraprestación económica que reciben las administraciones públicas para financiar los servicios que prestan a la ciudadanía a solicitud de ésta tiene la naturaleza jurídica de precio público.
Las quejas presentadas a lo largo de 2010 han incidido, en mayor medida, sobre la problemática asociada al cobro de los precios públicos en el ámbito local. No obstante, también se han promovido quejas en las que se ponían de manifiesto disfunciones vinculadas a la exacción de precios públicos por parte de la Comunidad Autónoma Vasca, en particular, de la Universidad del País Vasco.
Cabe reseñar que el importe de la tarifa a abonar concentra un número destacado de quejas, bien porque directamente se cuestiona la cuantía establecida, bien porque se demanda una explicación razonada de los motivos que han aconsejado su incremento, bien porque se propugna la conveniencia de promover precios públicos sociales para la prestación de servicios municipales a favor de personas mayores.
V. Conclusiones
Las quejas tramitadas este año se están resolviendo en un plazo bastante razonable; a pesar de ello, tenemos que seguir haciendo mención de los retrasos en la colaboración de algunas administraciones que no responden adecuadamente y dilatan en el tiempo la tramitación de las reclamaciones ciudadanas.
La complejidad de la normativa tributaria favorece que las personas utilicen los servicios de confección de las declaraciones, porque desconocen en mayor o menos medida dicha normativa.
Sin embargo, la utilización de estos servicios no altera la posición del contribuyente como declarante, por lo que no se llega a producir un traslado de responsabilidad de éste al órgano que realmente ha liquidado y declarado el impuesto, con lo que las consecuencias de los eventuales errores o irregularidades recaen sobre los contribuyentes, como si éstos hubiesen actuado por su cuenta.
Otro aspecto que sobresale en un número destacado de las quejas tramitadas es el silencio administrativo. Aunque que se trata de un problema recurrente, esta institución ha de insistir una vez más en el derecho que asiste a todo contribuyente de que sus recursos y reclamaciones reciban una respuesta expresa y motivada, dentro del plazo de resolución establecido.
Las liquidaciones tributarias, desde su notificación despliegan todos sus efectos, por lo que han de ser abonadas en período de pago en voluntaria. Esto supone que la presentación de un recurso no determina por sí misma la suspensión o paralización de su eficacia, pues mientras no se demuestre que las liquidaciones o recibos no son ajustados a derecho éstos deberán ser abonados. La ciudadanía desconoce que tiene que pagar y recurrir, por lo que se siente absolutamente desconcertada, cuando le reclaman en vía ejecutiva el principal de la deuda con sus intereses, recargos y costas, en relación con una liquidación frente a la que ha presentado un recurso y sobre el que no ha recaído una resolución expresa. En estos casos, la falta de diligencia en la resolución del recurso sólo beneficia a la propia administración que ha incumplido la obligación que pesa sobre ella de resolver en plazo.
Se da también la particularidad de que frente a la regla general de notificación expresa, personal e individual que rige en materia de notificaciones tributarias, el art. 102.3 de la Ley General Tributaria contempla una importante excepción a ese principio, en relación con los tributos de cobro periódico por recibo. En estos casos, que afectan fundamentalmente a la tributación local, los ayuntamientos sólo tienen obligación legal de notificar directa y personalmente la primera liquidación de alta en el respectivo padrón, matrícula o registro, las demás liquidaciones puede efectuarlas de forma colectiva a través de su publicación edictal. Con carácter general, resulta bastante desconocida esta previsión, que es la causante de que se abonen con impotencia algunos recibos en vía ejecutiva.
La domiciliación de los pagos es una opción ciudadana, por lo que consideramos una buena la práctica, la costumbre que han adoptado algunas entidades locales de remitir los recibos a modo de recordatorio o de enviar comunicaciones informativas del calendario del contribuyente.
La falta de actualización de los datos de los padrones de los impuestos, cuando resulta imputable al propio ayuntamiento genera situaciones de malestar y desconcierto. Si bien, estos casos se suelen resolver favorablemente al reclamante, entre tanto, el afectado se ve en la obligación de asumir, para evitarse mayores complicaciones, los contratiempos, la carga y los gastos de probar que, durante el ejercicio cuyo recibo se le reclama en vía ejecutiva, él ya no era sujeto pasivo del impuesto, porque transmitió el bien sujeto a tributación y lo comunicó adecuadamente. La reparación a posteriori de estos contratiempos resulta complicada, porque no es fácil que prospere en vía administrativa una reclamación por responsabilidad patrimonial.
Por último, hemos de cuestionar la generalización en el establecimiento de tarifas diferentes en el pago de tasas y precios públicos que se sustentan en exclusiva sobre la base del empadronamiento en el municipio de imposición.
4. Interior
I. El área en cifras
En 2010, la institución del Ararteko ha recibido 166 quejas en el área de Interior, lo que supone un 12,65% del total de quejas tramitadas en este periodo. Su distribución, atendiendo a las administraciones públicas concernidas y a las materias sobre las que han versado, ha sido la siguiente:
Por administraciones
− Administración local 115
− Administración General de la Comunidad Autónoma (Gobierno Vasco) 47
− Administración foral 1
Por materias
− Tráfico 122
− Derechos ciudadanos 17
− Funcionamiento de la Administración y procedimiento administrativo 14
− Seguridad ciudadana 7
− Centros de detención 3
− Régimen de contratación, patrimonio y responsabilidad administrativa 2
− Otros aspectos 1
Además, hemos tramitado de oficio 3 expedientes relativos a los centros de detención.
Al cierre del informe, la situación de las quejas en cuanto a su tramitación era:
TOTAL | En trámite | Concluidas | Actuación incorrecta | Actuación no incorrecta | Asesoramiento e información a la ciudadanía | Inadmisión sobrevenida | |
Iniciadas en 2010 | 163 | 55 | 98 | 17 | 69 | 12 | 10 |
Iniciadas en años anteriores | 118 | 6 | 104 | 36 | 68 | 0 | 8 |
El número de quejas que hemos recibido ha sido superior al de 2009. Como en años precedentes, se han referido principalmente al Departamento de Interior del Gobierno Vasco y al Ayuntamiento de Bilbao. Han afectado también de forma muy significativa al Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz, aunque la mayor parte de estas quejas corresponden a una misma empresa de alquiler de vehículos, que ha cuestionado otras tantas sanciones del Ayuntamiento por sendas infracciones a la normativa de tráfico.
Los datos anteriores no incluyen las quejas en las que no hemos podido intervenir por estar comprendidas en alguno de los supuestos legales de rechazo o corresponder al ámbito competencial del Defensor del Pueblo. En este grupo se han planteado básicamente cuestiones relativas al régimen sancionador de tráfico, la obtención del permiso de conducción, el funcionamiento del sistema de cita previa para solicitar el Documento Nacional de Identidad y el código deontológico de los funcionarios policiales.
Asimismo, hemos concluido nuestra intervención en 118 expedientes de queja de años anteriores.
II. Contexto normativo
Este año ha entrado en vigor la Ley 18/2009, de 23 de noviembre, que ha introducido importantes modificaciones en el texto articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, especialmente en el régimen sancionador. Algunas de ellas, como el nuevo procedimiento abreviado, posiblemente afectarán también a nuestra intervención en este ámbito.
En desarrollo de esa ley se ha aprobado la Orden del Ministerio del Interior 3022/2010, de 23 de noviembre, que regula el Tablón Edictal de Sanciones de Tráfico (TESTRA). El tablón tiene formato digital y se publica en la sede electrónica de la Jefatura Central de Tráfico del Estado. La notificación edictal por este medio ha sustituido desde el 25 de noviembre a la que se realizaba en los tablones de edictos de los ayuntamientos y en los boletines oficiales correspondientes.
Se han aprobado otras normas relacionadas con el área, pero su cita desborda la finalidad de esta reseña, dirigida a poner de manifiesto las principales novedades legislativas en la materia.
III. Plan de actuación
III.1. Visitas de inspección
Durante este año hemos visitado los centros de detención de la Ertzaintza de Arkaute (Base Iradier) y Donostia-San Sebastián, así como las dependencias de la Policía Local de Sestao, con el propósito de poder conocer de una forma directa la actual situación de sus calabozos y las prácticas relacionadas con la detención. En el caso de Arkaute, nuestra actuación se centró fundamentalmente en el centro dependiente de la nueva División Antiterrorista y de Información de la Ertzaintza.
Las instalaciones de estos centros son, en general, adecuadas para su cometido, aunque persisten algunos de los problemas que constatamos en anteriores visitas. Además, el centro de Arkaute sigue sin disponer de dependencias específicas para la custodia de menores. Lo mismo sucede en el de la Policía Local. El centro de Donostia-San Sebastián sí tiene una dependencia específica, que consiste en una celda sin luz natural de las mismas características que las destinadas a las personas adultas, aunque más espaciosa, y que podría no cumplir adecuadamente el principio de separación respecto a las dependencias que se utilizan para la custodia de las personas mayores de edad (art. 17.3 de la Ley Orgánica 5/2000, de 12 de enero).
Los tres centros están dotados de un sistema de videograbación. En la Ertzaintza el sistema parece responder básicamente al modelo que analizamos en el informe ordinario de 2006 (capítulo I, apartado 7.1). El centro de Donostia-San Sebastián se aparta, sin embargo, de ese modelo, ya que las cámaras no abarcan todo el recorrido que tiene que realizar la persona detenida ni la sala donde habitualmente se toma la declaración. El centro de la Policía Local tampoco se adecua por completo a lo que señalamos en la Recomendación 81/1999, de 6 de octubre, donde fijamos las características que, a nuestro modo de ver, tendría que poseer este mecanismo para ser eficaz (informe ordinario de 1999, capítulo II, apartado 7.2.A).
En el centro de Arkaute no pudimos visualizar las grabaciones correspondientes a las detenciones a las que se refiere la Resolución del Ararteko de 15 de junio de 2010, por la que se concluye su intervención en una queja por presunto maltrato a personas detenidas en régimen de incomunicación por parte de la Ertzaintza, cuyo acceso también se nos negó durante la tramitación de la queja, aunque por otro motivo. Nuestros interlocutores nos indicaron que las grabaciones se destruyeron nada más finalizar el plazo mínimo de 3 meses de conservación del material grabado que el propio Departamento de Interior tiene establecido en una instrucción. Esa información contrasta con la que los mismos interlocutores nos han ofrecido en otras ocasiones, en las que, aplicando la misma instrucción, nos ha expresado que las copias de las grabaciones se almacenan sin tiempo límite. De hecho, en la visita del pasado año al centro de detención de Erandio vimos la grabación de una detención incomunicada que se había producido hacía más de 8 meses, en la que no concurrían las circunstancias previstas en la instrucción para prolongar el plazo mínimo.
Nos parece particularmente preocupante que no se nos facilitase el acceso a las grabaciones durante la tramitación de la queja mencionada, cuando aún no habían sido destruidas, y que al decidir sobre la conservación o destrucción de ese material los responsables policiales optasen por la interpretación más favorable al borrado de las imágenes de entre todas las que admite la instrucción citada –que sólo fija un plazo mínimo–, sin tener en cuenta nuestra intervención en esa queja, nuestro interés explícito y reiterado en conocer el contenido de las grabaciones y la propia pervivencia de los procedimientos penales derivados de las detenciones –en cuya tramitación se sustentó precisamente la decisión del departamento citado de negarnos el acceso a ese material mientras estábamos tramitando la queja–.
Según se nos informó durante la visita, las grabaciones no pudieron ponerse tampoco a disposición del juzgado que estaba tramitando las denuncias de supuestos malos tratos interpuestas por algunos de los detenidos, debido a que cuando se formularon las denuncias se había sobrepasado ya el plazo mínimo de conservación de 3 meses y el material grabado había sido destruido, lo que nos parece, igualmente, preocupante.
Estimamos que lo sucedido en este caso, en el que ni el juzgado mencionado ni esta institución han podido visionar las grabaciones, debido, en parte, a una interpretación restrictiva de las determinaciones de la instrucción señalada, hace que cobre todo su sentido la recomendación que venimos haciendo año tras año para que se fije un plazo que garantice la conservación del material grabado durante el límite máximo de prescripción de las posibles responsabilidades administrativas y penales que pudieran derivarse de las actuaciones grabadas, y que tenga en cuenta la intervención de instituciones garantistas de derechos humanos, como la del Ararteko. Es necesario, además, que se garantice la conservación del material grabado durante todo el tiempo que dure la intervención en los ámbitos señalados. De no hacerse así, el mecanismo no serviría para cumplir la función para la que ha sido creado.
Los dos centros de la Ertzaintza siguen sin disponer del libro de registro de detención específico para menores (art. 3.5 del Real Decreto 1774/2004, de 30 de julio). Sí lo tiene, en cambio, el centro de la Policía Local.
Hasta la fecha de nuestra visita al centro de Arkaute, todas las detenciones practicadas en 2010 por la División Antiterrorista y de Información de la Ertzaintza habían sido detenciones incomunicadas, aunque el Departamento de Interior nos indicó con posterioridad que dicha división realizó después otras detenciones en las que no aplicó la incomunicación. Revisamos los registros y la documentación de dos de ellas –las únicas, según nuestros interlocutores, cuyas grabaciones se conservaban todavía en aquel momento–. En general, las actuaciones desarrolladas estaban bien documentadas. Observamos, sin embargo, algunas disfunciones que tendrían que corregirse. Vimos, por ejemplo, que no existía una plena coincidencia entre los diferentes registros en lo relativo a las horas y a las actuaciones que reflejaban. Apreciamos, igualmente, que no se había dejado constancia de las salas en las que se habían realizado algunas actuaciones con las personas detenidas ni de todos los agentes que habían intervenido, y que el reflejo de determinadas diligencias se había efectuado de forma genérica, sin especificar de qué diligencias se trataba. En la visualización de las grabaciones observamos también algunas actuaciones que resultaban en apariencia incongruentes y que se habían apartado, además, de los criterios generales establecidos, como, por ejemplo, proporcionar la comida en la sala de declaraciones, donde hay cámaras de grabación, y realizar la diligencia de información de derechos en la sala destinada a prestar la alimentación, donde no las hay. Apreciamos, igualmente, que las horas en las que se había sacado a los detenidos de las celdas para efectuar las comidas diarias y el número de veces que se había producido esa situación no se correspondían con las pautas convencionales sobre alimentación. Las explicaciones que se nos ofrecieron no justificaban por qué se había actuado de ese modo.
Las constataciones anteriores nos han llevado a dirigirnos al Departamento de Interior, para que adopte medidas que eviten esas disfunciones.
Las actas de información de derechos que consultamos en los dos centros de la Ertzaintza siguen sin reflejar que se ha informado a la persona detenida de los hechos que se le imputan (art. 520 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal).
Consultamos también los registros de la Policía Local de Sestao. Apreciamos algunos errores en la cumplimentación de los libros de la detención y ciertas carencias en su contenido, que nos han hecho proponer mejoras y pedir a dicho cuerpo policial que extreme la diligencia al realizar esta tarea. Aun cuando se nos informó que el registro corporal en las dependencias policiales lo realizan agentes distintos a los que practican la detención, en las detenciones que verificamos no se había aplicado ese criterio, lo que nos ha obligado a insistir en este aspecto. Hemos tenido que recordar, igualmente, a dicho cuerpo policial la necesidad de que deje constancia de cómo se ha realizado el registro y de los motivos por los que se ha efectuado de una u otra forma, ya que esas circunstancias no están documentadas.
III.2. Seguimiento informes extraordinarios
III.2.1. Los calabozos. Centros de detención municipales y de la Ertzaintza (1991)
Las visitas a los centros de detención cumplen también la función de seguimiento de este informe. Nuestra valoración en este punto coincide, por ello, con la que hemos reflejado en el epígrafe III.1 anterior.
III.2.2. Intervención del Ararteko sobre actuaciones policiales con personas de origen extranjero en la zona de San Francisco (Bilbao) (Informe ordinario de 1998, capítulo I.1, apartado 1.6.)
Las recomendaciones específicas para el ámbito policial que contiene el informe constituyen uno de los parámetros de análisis de las quejas que recibimos en ese ámbito, lo que nos permite realizar su seguimiento por esta vía indirecta.
A la luz de las respuestas que los responsables policiales nos han dado cuando nos hemos interesado por la cuestión, estimamos que dichas recomendaciones continúan sin cumplirse en su integridad, y que, en muchos casos, ni siquiera se han articulado los instrumentos precisos para la puesta en marcha de algunos de sus extremos. Esta situación la hemos constatado este año, por ejemplo, respecto a las recomendaciones sobre el control del uso de la fuerza, las detenciones por ilícitos penales calificados inicialmente en vía judicial como faltas y la aceptación de la presencia de testigos.
III.3. Seguimiento de recomendaciones generales
Las quejas que hemos tramitado sobre supuestas extralimitaciones policiales nos han permitido también realizar el seguimiento de la recomendación de carácter general "Necesidad de que los cuerpos policiales establezcan instrumentos de control frente a eventuales actuaciones irregulares de los agentes" (Informe ordinario de 2003, capítulo VI.2).
Los problemas que hemos apreciado con relación a su cumplimiento son recurrentes. Como en años precedentes, conciernen principalmente al contenido de la investigación que se realiza, que sigue circunscribiéndose frecuentemente a recabar la versión de los agentes afectados. Se sigue excluyendo, igualmente, la investigación con base en el propio testimonio de los agentes y también cuando está tramitándose un procedimiento penal derivado de la actuación policial. Esto último ha sucedido, por ejemplo, en la queja sobre las detenciones incomunicadas que analizamos en la Resolución de 15 de junio de 2010 a que hemos aludido en el epígrafe III.1.
III.4. Nuevos informes
Hemos elaborado un informe sobre "El sistema de garantías en el ámbito de la detención incomunicada y propuestas de mejora", cuyo resumen puede consultarse en el capítulo IV, y el texto completo en la página web.
III.5. Actuaciones de oficio
Hemos constatado que las detenciones de personas de origen extranjero se prolongan a menudo durante un tiempo que sobrepasa de forma significativa la duración media de otras detenciones similares en las que la persona detenida no es extranjera. Esa situación obedece, al parecer, en la mayoría de los supuestos, al tiempo que la Policía Nacional tarda en confirmar la identidad de la persona detenida, lo que nos ha hecho plantear la cuestión al Defensor del Pueblo, a cuyo ámbito competencial pertenece.
También hemos sometido a su consideración la posibilidad de promover una modificación de la Ley Orgánica 1/1992, de 21 de febrero, sobre Protección de la Seguridad Ciudadana, que ampare la sustitución de las sanciones económicas a menores en ese ámbito por otras de carácter educativo y preventivo, por tratarse, igualmente, de un asunto de su competencia, que se nos ha planteado a raíz de nuestra intervención en una queja. Dicha institución ha trasladado el problema al Ministerio del Interior , que se ha comprometido a valorar la propuesta.
IV. Quejas destacadas
IV.1. Detención de dos mujeres que estaban presenciando una actuación policial
Una mujer, a la que la Policía Municipal de Bilbao detuvo, junto a una amiga, por un presunto delito de desobediencia grave, nos presentó una queja porque consideraba que los agentes que las detuvieron se extralimitaron. Los hechos ocurrieron cuando ambas se pararon a observar una actuación policial con una persona de origen extranjero. La reclamante nos indicó que, al percatarse de su presencia, los agentes les ordenaron marcharse y que, cuando replicaron que creían estar en su derecho de permanecer en la vía pública y presenciar su intervención, les pidieron su identificación y les manifestaron que estaban obstruyendo una detención. Nos expresó, asimismo, que trataron de explicar a los agentes que en las circunstancias en las que se encontraban –a distancia, en silencio y con las manos en los bolsillos–, no se les podía reprochar una conducta tal, y que entendían que la solicitud de identificación carecía de justificación, porque sólo estaban mirando. Los agentes detuvieron finalmente a las dos mujeres por desobediencia grave y las trasladaron esposadas a las dependencias policiales, donde, tras su registro corporal, identificación y realización de las reseñas correspondientes, permanecieron en sendas celdas hasta su puesta en libertad.
La interesada se quejaba de que el atestado que se instruyó a raíz de la detención no reflejase la realidad de lo sucedido. Afirmaba que no obstruyeron la actuación policial ni interfirieron en ella, como se señalaba en dicho documento, sino que se limitaron a presenciarla a distancia, en silencio y sin efectuar ningún movimiento. Se quejaba, igualmente, de que no se les hubiera prestado asistencia letrada ni se les hubiera permitido comunicar la detención a sus familias, pese a que lo solicitaron con reiteración.
Las dos mujeres denunciaron los hechos en la jurisdicción penal, que también estaba interviniendo como consecuencia de su detención. Debido a ello, tuvimos que situar nuestra actuación en un plano esencialmente preventivo, de verificación del cumplimiento de nuestras recomendaciones. En ese plano, pedimos al Ayuntamiento que investigase la queja, siguiendo la recomendación de carácter general "Necesidad de que los cuerpos policiales establezcan instrumentos de control frente a eventuales actuaciones irregulares de los agentes" (Informe ordinario de 2003, capítulo VI.2). y que nos informase sobre el cumplimiento de algunas de las recomendaciones del informe sobre "Intervenciones del Ararteko sobre actuaciones policiales con personas de origen extranjero en la zona de San Francisco" (Informe ordinario de 1998, capítulo I.1, apartado 1.6.), que entendíamos de aplicación al caso.
El Ayuntamiento nos indicó que los responsables policiales habían investigado los hechos y que no habían apreciado ninguna extralimitación en la actuación de los agentes, lo que, según nos expresó, se habría visto corroborado por la sentencia que dictó el juzgado de instrucción encargado del asunto. A la vista de la información municipal, consideramos, sin embargo, que la investigación no se había acomodado a la recomendación de carácter general mencionada, ya que había consistido en recabar y analizar el testimonio de los agentes sobre lo sucedido y no se nos justificó la imposibilidad de realizar otras actividades indagatorias distintas. Entendimos, asimismo, que los responsables policiales no habían analizado la actuación policial desde el punto de vista que proponíamos en el informe "Intervenciones del Ararteko sobre actuaciones policiales con personas de origen extranjero en la zona de San Francisco" (Informe ordinario de 1998, capítulo I.1, apartado 1.6.) para evitar la detención por ilícitos penales que son calificados en la jurisdicción penal como falta desde un primer momento, y que, de haber sido valorados así por los agentes, no hubieran dado lugar a la detención. Ello nos obligó a reiterar al Ayuntamiento las recomendaciones mencionadas. Le reiteramos también la necesidad de que articulase mecanismos preventivos y de control para que el contenido de los atestados se adecue fielmente a lo sucedido en lo relativo a los hechos por los que se instruyen, pues de la información que nos proporcionó dedujimos que no disponía todavía de tales instrumentos.
Por otro lado, la información municipal no abordó la cuestión relativa a los derechos de las detenidas, que planteaba la queja. La falta de información en este punto nos obligó a entender que el Ayuntamiento no había cumplido adecuadamente la solicitud que le dirigimos a tal propósito y a instarle a que analizase la actuación policial desde esa perspectiva y adoptase, en su caso, las medidas necesarias para que una situación tal no pudiera producirse.
IV.2. Actuación de la Ertzaintza en el exterior de un centro docente
La directora de un centro docente no universitario de titularidad de la Administración de la Comunidad Autónoma nos presentó una queja, en nombre del Claustro y del Órgano Máximo de Representación, mostrándonos su disconformidad con que la Ertzaintza hubiera identificado y grabado uno a uno en vídeo a los alumnos y alumnas del centro que se encontraban disfrutando del recreo en el exterior del recinto educativo, la mayoría menores. Consideraba que los agentes no habían tenido en cuenta que se trataba del alumnado del propio centro en el tiempo de recreo y no de integrantes de una supuesta concentración, y que habían tratado a los jóvenes como si su sola presencia en el lugar pudiera estar relacionada con los incidentes que habían motivado la intervención policial. Se quejaba, asimismo, de que los agentes no se hubieran dirigido a los responsables del centro ni hubieran atendido las explicaciones que algunos miembros del equipo directivo y del profesorado pretendían ofrecerles para hacerles saber que los jóvenes eran alumnos del centro en el recreo y que se encontraban por ese motivo bajo su responsabilidad. Nos expresaba, además, que la actuación policial había afectado al normal desarrollo de la actividad escolar, que se había visto interrumpida y mostraba su preocupación por la conservación del material grabado.
El Departamento de Interior del Gobierno Vasco reconoció que los agentes habían actuado indebidamente al grabar a los alumnos y nos indicó que había destruido las grabaciones y visto la necesidad de adoptar medidas para evitar que una situación tal pudiera volver a producirse. No obstante, consideró también que la actuación policial había sido correcta en los demás extremos. Con la información que nos facilitó, entendimos, sin embargo, que no había sido así, porque dicha información parecía confirmar que los agentes habían actuado como si el grupo de personas que encontraron en el lugar fuera ajeno al centro y pudiera estar relacionado por su sola presencia allí con los incidentes que motivaron su intervención. Parecía dar a entender, igualmente, que los responsables policiales no habían tenido en cuenta en la investigación que habían desarrollado, ni en la valoración que habían realizado de la actuación policial, las circunstancias que los responsables del centro señalaban para explicar la presencia de los jóvenes en el lugar de los incidentes.
A nuestro parecer, ambas circunstancias resultaban relevantes desde una perspectiva legal, por su estrecha vinculación con la justificación de la actuación policial en los aspectos que habían motivado la queja (arts. 11 de la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad y 20 de la Ley Orgánica 1/1992, de 21 de febrero, sobre Protección de la Seguridad Ciudadana ). Debido a ello, entendimos que el Departamento de Interior tenía que examinar la actuación policial teniendo en cuenta la singularidad que las circunstancias señaladas representaban.
En un plano general, consideramos que la queja había puesto nuevamente de manifiesto la conveniencia –que ya expresamos en otras quejas anteriores de las que dimos cuenta en el capítulo II.7 de los informes de 2003 y 2004– de establecer un protocolo de actuación sobre las pautas que tienen que seguir los agentes en estos casos y los cauces de relación con los responsables de los centros, en el que tendría que intervenir el Departamento de Educación, Universidades e Investigación, en atención a sus competencias. En el área de TIC y protección de datos de este mismo capítulo, se incluye una referencia a esta queja.
V. Conclusiones
V.1. El número de quejas en esta área ha crecido con respecto a 2009 y ha sido también superior al de los años precedentes. Las administraciones más afectadas siguen siendo el Departamento de Interior del Gobierno Vasco y el Ayuntamiento de Bilbao.
En general, las administraciones han cumplido de modo aceptable su deber de colaborar con el Ararteko. Tenemos que destacar nuevamente la celeridad con la que el Ayuntamiento de Bilbao responde a nuestras solicitudes y la receptividad que muestra, sobre todo en materia de tráfico, a las consideraciones que le trasladamos.
Pese a ello, nos hemos encontrado con algunas dificultades para desarrollar adecuadamente nuestras funciones, relacionadas fundamentalmente con la falta de respuesta a las cuestiones que planteamos y con el tiempo empleado para responder. Así, por ejemplo, el Ayuntamiento de Donostia-San Sebastián ha tardado más de 15 meses en contestar a la solicitud que le remitimos a raíz de una actuación de oficio que iniciamos en 2008 y no ha respondido a varias de las cuestiones que le planteamos. El Departamento de Interior tampoco nos ha proporcionado toda la información que le pedimos en la queja sobre las detenciones incomunicadas objeto de la Resolución de 15 de junio de 2010.
V.2. Una parte importante de las quejas está relacionada con la materia de Tráfico, particularmente con el régimen sancionador, respecto del cual se han planteado cuestiones similares a otros años, como las notificaciones, la prueba, la identificación del conductor, la respuesta de Zuzenean (Servicio de Atención a la Ciudadanía del Gobierno Vasco) a determinados problemas de tramitación y la idoneidad de algunas de las señales que prohíben estacionar los días de partido en las inmediaciones del estadio de San Mamés (Bilbao).
V.3. La mayoría de las quejas que han denunciado supuestas extralimitaciones policiales se han referido a intervenciones desarrolladas fuera de las dependencias policiales. Muchas de ellas han afectado nuevamente a personas de origen extranjero y han vinculado la actuación policial con esa condición. En Bilbao estas últimas quejas se han referido, además, en su práctica totalidad a actuaciones realizadas en la zona de San Francisco.
Las quejas de este grupo han vuelto a poner de manifiesto problemas sobre los que esta institución viene llamando la atención reiteradamente, como son: la falta de investigación o la investigación insuficiente, el control del uso de la fuerza, la detención por conductas que desde la primera calificación judicial se consideran falta, la percepción por parte de las personas interesadas de que la formulación de una denuncia por desobediencia a los agentes es consecuencia de que dichas personas cuestionan la actuación policial, el reproche de que el contenido de los atestados y de las denuncias no se adecua a la realidad y la aceptación de la presencia de testigos.
Han puesto otra vez de manifiesto, asimismo, que no se están cumpliendo los mecanismos preventivos y de control que hemos señalado en nuestras recomendaciones para detectar esas situaciones y evitar que puedan producirse y que tampoco se han establecido mecanismos para prevenir y controlar que los agentes puedan abusar de la potestad que el ordenamiento jurídico les otorga para formular un atestado o una denuncia.
V.4. La tramitación de un procedimiento judicial no impide investigar la actuación policial objeto de una queja en el ámbito administrativo ni verificar si se ha adecuado a los parámetros que debía observar. Tampoco impide a esta institución intervenir en un plano preventivo. La averiguación de los hechos denunciados no puede limitarse, sin más, a dar por buena la versión que ofrecen los agentes que los protagonizaron, o a obtener su relato de lo acontecido, porque ello equivaldría a rechazar de plano la queja.
V.5. Las detenciones en régimen de incomunicación han sido nuevamente motivo de queja. Nos hemos pronunciado al respecto en la Resolución de 15 de junio de 2010. Hemos elaborado también un informe sobre el sistema de garantías en ese ámbito.
Se han planteado, igualmente, cuestiones relacionadas con las detenciones no incomunicadas, como su duración, en algunos casos debido a la condición de extranjera de la persona detenida, el incumplimiento de los derechos a la asistencia letrada y a comunicar la detención, y el registro corporal con desnudo integral.
V.6. El Departamento de Interior tiene que establecer un plazo que garantice la conservación de las grabaciones de las detenciones durante el límite máximo de prescripción de las posibles responsabilidades administrativas y penales que pudieran derivarse de las actuaciones grabadas, y que tenga en cuenta la intervención de instituciones garantistas de derechos humanos, como la del Ararteko. Tiene que garantizar también la conservación de las grabaciones durante todo el tiempo que dure la intervención en esos ámbitos.
Debe establecer, asimismo, criterios generales sobre el lugar en el que ha de proporcionarse la alimentación a las personas detenidas y en el que tienen que practicarse todas las posibles diligencias, así como sobre los horarios de comidas y el número de ellas. El apartamiento de estos criterios debe quedar debidamente justificado.
V.7. Los centros de detención tienen que disponer de dependencias específicas para personas menores y de libro de registro de la detención específico para ellas.
V.8. Los registros y demás documentos relacionados con la detención tienen que reflejar con la máxima fidelidad y precisión de detalles cómo se ha desarrollado esa actuación. Ha de extremarse la diligencia al cumplimentarlos, evitando que puedan producirse discordancias en su contenido. Las actas de información de derechos tienen que dejar constancia de que se ha informado a la persona detenida de los hechos que se le imputan.
V.9. Es conveniente que se articule un protocolo de actuación sobre las intervenciones policiales en los centros docentes no universitarios, que determine las pautas a seguir en estos supuestos y los cauces de relación de los agentes intervinientes con los responsables de dichos centros.
5. Justicia
I. El área en cifras
El área de justicia ha abierto un total de 36 nuevos expedientes de queja en 2010, que representan un 2,74% del total de los admitidos a trámite por el Ararteko durante el año. A continuación se expone su distribución por materias:
− Funcionamiento de la Administración de Justicia y de la oficina judicial 14
− Colegios de abogados y procuradores 6
− Asistencia jurídica gratuita 5
− Otros aspectos 5
− Derechos ciudadanos 3
− Colegios de notarios y de registradores 1
− Otros colegios profesionales 1
− Registro civil y registro de la propiedad 1
En cuanto a las quejas tramitadas a lo largo del año, su estado al cierre de este informe es el siguiente:
TOTAL | En trámite | Concluidas | Actuación incorrecta resuelta | Asesoramiento e información a la ciudadanía | Inadmisión sobrevenida |
58 | 21 | 31 | 5 | 26 | 6 |
Junto a ellas, debemos dar cuenta de otras 252 reclamaciones que no han podido ser aceptadas, bien por plantear un conflicto entre particulares, bien por impedimento competencial. De entre éstas, algunas han sido interpuestas contra actuaciones de órganos administrativos del Estado central, que la Ley nos ordena remitir al Defensor del Pueblo. Pero en su mayoría ponían en cuestión decisiones de los tribunales, frente a las cuales ni ésta ni ninguna otra instancia puede intervenir, en aras de preservar la independencia de jueces y tribunales en el ejercicio de sus funciones: cuando son de carácter jurisdiccional, solo cabe la vía de recurso ante el tribunal superior al que las dictó; las de carácter gubernativo deben ser puestas en conocimiento de la Sala de Gobierno del Tribunal Superior de Justicia, de la Fiscalía o del Servicio de Inspección del Consejo General del Poder Judicial.
II. Las quejas recibidas, en su contexto social y normativo
II.1. Gestiones en colaboración con jueces y fiscales
En aplicación de los criterios expuestos, hemos debido rechazar aquellos asuntos que hubieran sido objeto o se encontraran pendientes de resolución judicial, la mayor parte de los cuales venían formulados en términos de queja contra el funcionamiento de la Administración de Justicia. Muchas de estas quejas, sin embargo, revelaban situaciones de desprotección o de falta de información de sus usuarios, ante las que el Ararteko ha entendido que debía apurar al máximo su margen de actuación aún cuando, formalmente, no hayan podido ser objeto de tramitación.
Para ello, tras analizar detenidamente tales situaciones, y siempre en coordinación con la representación legal de las personas reclamantes, hemos tratado de identificar los factores que las provocaban, con el fin de contribuir a paliarlas por medio de gestiones informales ante los juzgados. No nos hubiera sido posible llevar a cabo este tipo de actuaciones sin la colaboración que hemos recibido, y que es justo reconocer, tanto de la judicatura como de las secretarías y el personal de los juzgados, así como de los equipos profesionales y los servicios de apoyo a la Administración de Justicia. Las quejas que han dado lugar a este tipo de gestiones pueden ser clasificadas como sigue:
• las referentes a retrasos en la tramitación, o bien a disfunciones o aspectos mejorables que hemos identificado, ya fuera en la información facilitada, ya en la atención prestada a las personas interesadas en un expediente judicial. En concepto de tal fue incluida también, a estos efectos, la Asamblea de Mujeres de Álava, que se dirigió al Ararteko en relación con un caso que destacamos por su gravedad. Se trata de la desaparición de una mujer que carecía de familia en Euskadi, y cuya muerte se sospechaba tras haber sido vista por última vez saliendo de un recurso de acogida municipal de Gasteiz, donde se encontraba con sus hijos como víctima de violencia de género. Si bien existía una investigación judicial y policial al respecto, la citada entidad solicitaba que se impulsara su búsqueda; nos trasladaba también la inquietud social suscitada por el tiempo transcurrido sin que se averiguara su paradero, así como por el motivo de de que esta señora hubiera sido acogida en el albergue municipal y no en un recurso especializado, cuyo acompañamiento acaso habría evitado su desaparición. Abordamos nuestra intervención desde una doble perspectiva:
1. realizar gestiones interesándonos por la marcha de las investigaciones, de las que hemos mantenido informadas a las reclamantes. Hemos contado para ello con la colaboración de la Fiscalía de Álava, así como con la de del Departamento de Interior, y en particular con la de su Oficina para la Atención a las Víctimas de Violencia de Género.
2. investigar cuál había sido la actuación de los servicios sociales municipales a la hora de ofrecer alojamiento y acompañamiento social a esta mujer. De ello resultó que sí había sido alojada inicialmente en recursos de acogida especializados para mujeres víctimas de violencia de género, que había abandonado en dos ocasiones para marchar a su país. Cuando retornó por última vez, la elección del Centro Municipal de Acogida como alojamiento más adecuado para ella se basó, entre otras cosas, precisamente en la necesidad de asegurarle vigilancia las 24 horas del día, con el fin de que su marido no se aproximara a ella, habida cuenta de que en anteriores ocasiones ésta había desvelado a su cónyuge la situación del piso de acogida en que se hallaba. Concluimos que no se advertía actuación incorrecta al respecto por parte del Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz, cuyos esfuerzos para tratar de ayudar a esta mujer valoramos positivamente. Instamos en todo caso a los poderes públicos a poner todos los medios posibles al servicio de la investigación, que a la fecha de cierre de este informe continúa abierta.
• En segundo lugar, las que han consistido en hacer llegar al Juzgado circunstancias personales de los reclamantes que, por distintas razones, no habían sido tenidas en cuenta a pesar de su relevancia a efectos de ejecución de las penas o medidas que les habían sido impuestas: básicamente, procesos de reinserción socio-laboral, minoría de edad penal de extranjeros y problemas graves de salud mental.
• Por último cabe destacar las reclamaciones relativas a la ejecución de resoluciones judiciales, cuyos promotores se veían afectados, fundamentalmente, por dos tipos de problemas:
o por un lado patrimoniales, como el cobro de indemnizaciones derivadas de responsabilidad civil, el pago a los peritos de los honorarios por sus dictámenes, o la devolución de fianzas.
o por otro, los referidos al incumplimiento de medidas acordadas judicialmente en relación con los hijos e hijas en procedimientos de separación y divorcio. La cuestión nos parece particularmente grave, tanto por la centralidad de los derechos afectados como por sus consecuencias sobre los menores, lo que nos ha llevado a interesarnos por estos casos también ante la Fiscalía.
Debemos agradecer a los y las fiscales superiores por la celeridad y eficacia con que han colaborado con el Ararteko, no sólo en este ámbito sino en los demás que nos son comunes, así como por haber tenido la deferencia de informarnos puntualmente de sus gestiones al respecto. Pretendemos profundizar en la comunicación y colaboración entre ambas instituciones, por entender que ello ha de repercutir positivamente en el trabajo que, cada cual en el marco de sus competencias, compartimos en materia de garantía de derechos.
II.2. La implantación de la nueva oficina judicial y fiscal
Más allá de la buena voluntad que encontramos en los distintos operadores jurídicos para desbloquear los casos que son objeto de queja ante el Ararteko, las disfunciones de las que éstos dan cuenta obedecen, en gran medida, a problemas que tienen que ver con la estructura misma de los juzgados. Un modelo organizativo que sitúa a cada juez o tribunal a la cabeza de una oficina propia, en la que además de sus funciones de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado, dirige y coordina todos los servicios destinados a la tramitación de los casos que le son asignados.
En el caso de las Fiscalías, el problema radica, fundamentalmente, en la asignación a la más alta representación de cada Fiscalía –el o la Fiscal Jefe– de un importante número de funciones que tienen poco que ver con la función fundamental legalmente asignada, y se enmarcan en los ámbitos organizativo y de recursos humanos, no solo de la plantilla fiscal sino de toda la oficina fiscal, sin que existan unidades de apoyo al Fiscal Jefe para ello.
Se trata de unas estructuras pensadas en el siglo XIX para una sociedad y un momento histórico que no sólo planteaban a la Administración de Justicia retos diferentes a los de la actualidad, sino que tampoco le ofrecían las mismas oportunidades. Es cierto que el servicio público de la Justicia ha de hacer frente hoy a nuevas exigencias, tanto en términos de número y complejidad de los casos como de eficiencia, cercanía y transparencia en su tramitación, pero no lo es menos que nuestros Juzgados, Tribunales y Fiscalías tienen hoy a su disposición una tecnología y unos sistemas de gestión que les permiten obtener de los medios a su servicio, tanto humanos como materiales, un rendimiento difícil de concebir cuando dicha estructura fue diseñada.
Para optimizar ese rendimiento se ha desarrollado el modelo de nueva oficina judicial y fiscal,, cuya implantación es el gran reto de la Administración de Justicia en el momento presente. Surgido de la reforma de la Ley Orgánica del Poder Judicial, operada en 2003, obedece a la necesidad de liberar a Jueces, Magistrados y Fiscalías de las tareas no vinculadas estrictamente a sus funciones jurisdiccionales, organizando el trabajo del resto del personal al servicio de la Administración de Justicia en torno a oficinas comunes que, al dar servicio de forma flexible a varios juzgados y unidades funcionales, aprovechan de forma más eficiente las posibilidades que ofrecen las nuevas tecnologías.
Su puesta en marcha ha supuesto la aprobación de dos normas complementarias: la Ley 13/2009, de 3 de noviembre, de reforma de la legislación procesal para la implantación de la nueva Oficina judicial, y la Ley Orgánica 1/2009, de 3 de noviembre, por la que se modifica la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial. Si bien la modificación de la legislación procesal entró en vigor en mayo de 2010, su implantación, en la que la figura del Secretario Judicial adquiere la responsabilidad de la organización de la oficina judicial, y se incluyen sistemas de gestión protocolizada y común para las diversas unidades en las que se organiza aquella, está previsto por el Departamento de Justicia y Administración Pública del Gobierno Vasco que sea progresiva, comenzando por las experiencias piloto puestas en marcha a lo largo del pasado año en los juzgados de Getxo y Amurrio, hasta completarse en 2013 en el de Bilbao.
II.3. Iniciativas de modificación normativa
Han sido particularmente numerosas las personas que, un año más, han acudido al Ararteko en relación con las decisiones que adoptan los tribunales sobre el cuidado de los hijos e hijas comunes en los supuestos de rupturas matrimoniales o de pareja. Se trata del tema que motiva un mayor número de quejas ante esta institución por causa del funcionamiento de la Administración de Justicia.
En los términos en que está actualmente regulada la materia, basta con que alguno de los miembros de la pareja se oponga a que dicha responsabilidad corresponda a ambos por igual para que, salvo casos excepcionales, la separación suponga para los menores una restricción radical de su comunicación con uno de sus progenitores, que en la inmensa mayoría de los casos resulta ser el padre. Las personas reclamantes solicitaban que esta institución contribuyera a allanar el camino, en la medida de sus posibilidades, para que los avances sociales en materia de corresponsabilidad parental tuvieran su reflejo también en los tribunales. Y apelaban para ello a dos de los ejes que han de vertebrar nuestra actuación: promover la igualdad entre mujeres y hombres, y defender el interés prioritario de los y las menores.
A lo largo de los tres últimos años hemos venido planteando al Parlamento, a la luz de estas dos referencias, nuestra reflexión en torno a la práctica de nuestros tribunales en esta materia. Y hemos concluido que las quejas recibidas encontrarían un cauce razonable de resolución si, cuando uno de los progenitores solicita compartir el cuidado de hijos e hijas y el otro pretende ejercerlo en exclusiva, el o la juez pudiera establecer la fórmula de corresponsabilidad parental que, a la vista de las circunstancias de cada caso, entendiera más adecuada al interés de los y las menores. En este momento, sin embargo, a pesar de las modificaciones operadas en el Código Civil por la Ley 15/2005, de 8 de julio, dicha posibilidad no sólo está contemplada como excepcional, sino que los restrictivos términos que la regulan explican su escasa aplicación.
En nuestro último informe ordinario adquirimos a este respecto dos compromisos para 2010: por un lado, exponer dicha reflexión ante la Defensoría del Pueblo estatal, para que planteara la situación ante la Cortes Generales y en su caso les sugiriera, como órgano legislativo competente, la correspondiente modificación legal; por otro, y con independencia de que carezca de competencias para legislar en la materia, instar ante el Parlamento Vasco que estudiara la posibilidad de adoptar al respecto una proposición no de Ley –así lo fueron haciendo, en distintos momentos del año, las Juntas Generales de los tres territorios históricos– o, en su caso, ejercer la iniciativa legislativa ante las Cortes Generales.
En el mes de mayo nos dirigimos a tal efecto a nuestro homólogo estatal, que respondió indicando que no consideraba necesario en el momento presente instar dicha modificación. Asimismo remitimos un dictamen sobre esta cuestión a los grupos de la Cámara Vasca, que en aquel momento no tuvo eco en el debate parlamentario. En cuanto a las personas que continuaban dirigiendo quejas al Ararteko, si bien hemos debido responderles indicando que el abordaje de esta materia requeriría de medidas legislativas que no están al alcance de los órganos incluidos en nuestro ámbito competencial, lo cierto es que sus consecuencias inciden directamente en derechos cuya garantía forma parte esencial de la misión de esta Defensoría, además de condicionar todo tipo de decisiones administrativas sobre las que esta institución ejerce sus funciones de control. Por todo ello, el Ararteko consideró que debíamos hacer pública nuestra reflexión en forma de recomendación general, de manera que tanto los poderes públicos competentes como la sociedad en general conozcan las razones que llevan a esta institución a entender necesaria una modificación legislativa que, respetando ante todo el interés de los y las menores, contribuya a superar los obstáculos a la corresponsabilidad parental en el cuidado de los hijos e hijas de las parejas separadas: Recomendación general del Ararteko 1/2010, de 15 de octubre. Corresponsabilidad parental en parejas separadas: el papel de los poderes públicos.
III. Plan de actuación
La labor desarrollada por el Área a lo largo del año no sólo ha sido reactiva en respuesta a las quejas recibidas, sino que ha obedecido a nuestra opción por intervenir en clave proactiva ante los aspectos mejorables que constatamos, para lo que hemos llevado a cabo diversas actuaciones de acuerdo con el siguiente plan:
III.1. Reuniones con asociaciones
Hemos mantenido contacto y nos hemos reunido con el Observatorio de Derechos Lingüísticos, con objeto de conocer su valoración sobre efectividad de las medidas para la libre opción de idioma oficial en la Administración de Justicia, y en particular en lo que respecta a la imposibilidad de inscribir en euskera el nacimiento de niños y niñas en los Juzgados de Paz que actúan en funciones de Registro Civil delegado.
Hemos atendido asimismo las solicitudes recibidas de ONGs y asociaciones, tanto locales como internacionales, que han pedido entrevistarse con el Ararteko en torno a la virtualidad del sistema de garantías de los Derechos Humanos en el ámbito del proceso penal.
III.2. Reuniones con responsables institucionales y corporativos
1. Además de las gestiones puntuales ante miembros de la Fiscalía para la resolución de expedientes específicos, nos hemos reunido con el nuevo fiscal superior y los tres fiscales jefes provinciales. Hemos querido con ello avanzar en la coordinación de ambas instituciones en los ámbitos que comparten en la defensa de derechos, y en particular en materia de extranjería, menores, minorías étnicas y ejecución penal, así como en relación con la implantación de la nueva oficina judicial.
2. Con el mismo fin nos hemos reunido con el presidente y miembros de la Sala de Gobierno del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, entre ellos los presidentes y presidenta de las tres Audiencias Provinciales de nuestra Comunidad. Hemos de agradecer la disponibilidad que mostraron para facilitar la cooperación entre la judicatura y esta institución, así como su ponderación del valor que nuestras resoluciones e informes tienen para jueces y tribunales, a efectos de profundizar en el conocimiento de las realidades sobre las que se pronuncian.
3. Hemos mantenido encuentros con decanos y vocales de las Juntas de Gobierno de los Colegios de Abogados de los tres territorios históricos, con el fin de contrastar sus valoraciones en torno al proceso de implantación de la nueva oficina judicial y la regulación de la justicia gratuita, así como de hacer seguimiento de las recomendaciones emitidas por esta institución en relación con las funciones que desempeñan los colegios como Administración corporativa. Estos encuentros nos han dado ocasión de tratar, asimismo, las cuestiones más recurrentes en los expedientes de queja referidos a dichas funciones, que son básicamente tres: insuficiente motivación de las resoluciones de archivo de denuncias en materia deontológica, necesidad de investigación de la responsabilidad disciplinaria de letrados a los que sus clientes reclaman una responsabilidad civil por gestión negligente, y disfunciones en el turno de oficio. Por lo que se refiere a este último concepto, hemos de hacer constar la disminución de las quejas recibidas, así como la colaboración que los Servicios de Orientación Jurídica colegiales han prestado a esta institución para aclararlas y, en su caso, resolverlas.
4. Hemos celebrado reuniones y sesiones de trabajo con la titular y diversos responsables el Departamento de Justicia y Administración Pública del Gobierno Vasco, que han versado en torno a la implantación de la nueva oficina judicial, los problemas relacionados con el bilingüismo en la Administración de Justicia, el proyecto de nueva regulación de la justicia gratuita, la atención jurídica a menores y la asunción de competencias en materia penitenciaria, cuestión a la que nos referiremos específicamente en el Área de Personas en prisión. Estos encuentros nos han dado ocasión de plantear, asimismo, la necesidad de potenciar los servicios mediante los que el Departamento presta atención en los Juzgados las personas detenidas y a las víctimas, así como a la ejecución penal y la reinserción, cuya labor, un año más, hemos de valorar muy positivamente.
5. Por último, cabría destacar las reuniones y sesiones de trabajo con la Dirección de Atención a las Víctimas de la Violencia Machista del Departamento de Interior, tanto de cara al seguimiento de los protocolos existentes como a la revisión de la atención prestada en determinados casos, que se encontraban en sede judicial. Uno de los encuentros tuvo lugar en colaboración con el Ayuntamiento de Barakaldo, con el fin de identificar ámbitos de mejora en la respuesta institucional a raíz de lo sucedido en un caso de violencia doméstica, en el que la familia de la víctima había sentido que dicha respuesta, en lugar de servir para proteger su intimidad, había propiciado un tratamiento mediático poco respetuoso.
III.3. Recomendaciones generales
Además de la Recomendación General anteriormente citada sobre corresponsabilidad parental, a lo largo del año ha sido objeto de especial seguimiento en el Área la Declaración del Ararteko contra la Tortura de diciembre de 2004.
Para ello nos hemos valido de tres referencias fundamentales: las observaciones formuladas a España en los años transcurridos desde entonces por parte de los organismos internacionales de prevención y protección de los Derechos Humanos; las conclusiones que se obtienen de las visitas de inspección giradas por esta institución en este tiempo, así como de los estudios empíricos que, en los últimos años, han analizado muestras significativas de detenciones incomunicadas; por último, las sentencias emitidas al respecto, en los últimos años, por el Tribunal Constitucional y el Tribunal de Derechos Humanos de Estrasburgo.
Los datos así recabados han sido plasmados en nuestro Estudio sobre el sistema de garantías en el ámbito de la detención incomunicada y propuestas de mejora. En él se refleja el margen de mejora que esta institución ha constatado en aspectos tales como el control judicial de los derechos del detenido incomunicado, la asistencia letrada, la elaboración de los informes forenses o la investigación de las denuncias que por este motivo se presentan. Analizamos detenidamente todos ellos, y proponemos una serie de medidas específicas para incrementar, por medio de la transparencia, la eficacia preventiva del sistema de garantías. Sus aspectos más relevantes se resumen en los siguientes puntos:
• Que la grabación audiovisual de la detención sea sistemática y cubra todas las dependencias policiales y lugares de detención, incluyendo los vehículos en que sea trasladada la persona detenida. Que tanto la defensa como las instituciones de garantía de los derechos humanos tengan acceso a las grabaciones, y que éstas sean conservadas, durante el plazo de prescripción de las responsabilidades que pudieran derivarse, por instancias independientes.
• Que aunque el abogado que asista al detenido incomunicado sea designado de oficio, tenga acceso al mismo desde el inicio de la detención, y que no sea sometido a interrogatorio alguno sin presencia de letrado.
• En cuanto a los exámenes médicos, asegurar su confidencialidad, permitir la presencia junto al forense de un médico designado por la persona detenida, y que los informes sobre el trato al detenido incomunicado se elaboren se acuerdo con un protocolo de obligado cumplimiento, cuenten con supervisión profesional cualificada y se ajusten a los estándares internacionales.
• Nuestro estudio propone por último una serie de medidas relacionadas con los protocolos de actuación policial, tanto en lo que se refiere al trato hacia la persona detenida como a su familia.
IV. Quejas destacadas
Reseñamos a continuación dos casos representativos de la amplia tipología de quejas a la que hemos hecho referencia:
IV.1. Representación de la Administración ante el Tribunal Superior de Justicia
Una persona acudió al Ararteko en queja por la incompatibilidad existente, en su opinión, entre los estatutos sociales de Osakidetza y el hecho de que el Servicio Vasco de Salud contratara procuradores para su representación en procedimientos contencioso-administrativos ante el TSJ, así como porque dicha tarea recayera siempre en determinados profesionales. Denunciaba además falta de transparencia en dicha actuación, pues cuando había solicitado información sobre el procedimiento seguido para designarlo, el citado Ente se había limitado a confirmarle que tal práctica existía, y que los procuradores elegidos lo eran por su profesionalidad y su buen hacer.
El Ararteko solicitó información al respecto a Osakidetza, que respondió manifestando que la actuación administrativa objeto de queja no había producido perjuicio al reclamante, lo que le llevaba a entender que éste no tenía derecho a recibir más información que la que ya se le ha facilitado. Cuestionaba por ello que existiera motivo para la intervención de esta institución, habida cuenta de la falta de interés legítimo subyacente.
Manifestamos a Osakidetza que no nos era posible compartir esta valoración, pues la información a la que se refería nuestra solicitud de colaboración no versaba sobre una actuación específica de la Administración en relación con la cual fuera necesario haber sufrido un perjuicio o acreditar un interés legítimo particular. Tampoco pretendíamos que se facilitasen al reclamante datos privados de una persona en concreto. Nos referíamos a una información a la que es aplicable el principio de transparencia en el funcionamiento de los servicios públicos, y en concreto a la práctica de encargar su representación procesal a determinados despachos de procuradores.
Por otra parte, y al margen de cuestiones de transparencia ante la ciudadanía, esta institución asumió por propia iniciativa la necesidad de intervenir para recordar a la Administración que nos hallábamos ante una cuestión de interés general, que hace referencia a principios básicos que han de presidir la actuación administrativa, como los de publicidad, concurrencia, transparencia, igualdad y no discriminación, así como a principios de buena Administración. En esta línea, le expusimos nuestro criterio de que todo ello impediría basar la elección de determinados procuradores en la afirmación de que destacan sobre los demás en profesionalidad y buen hacer, a no ser que se hiciera en aplicación de indicadores que permitan, de forma objetiva y evaluable, determinar si efectivamente es así.
Osakidetza respondió dando cumplida respuesta a lo solicitado, y haciéndonos llegar un nuevo Pliego de Bases Técnicas por las que se regirían en lo sucesivo las contrataciones de sus procuradores, que a nuestro entender integraba de forma razonable los citados principios.
IV.2. Información facilitada a la ciudadanía por el Juzgado de Paz como Registro Civil delegado
Compareció ante esta institución un ciudadano exponiendo el perjuicio moral y económico que le había causado la errónea información facilitada por el secretario de su Ayuntamiento, cuando acudió al Juzgado de Paz de su localidad, como Registro Civil delegado, para tramitar la documentación necesaria para contraer matrimonio con una persona extranjera. De la respuesta del Juez de Paz se desprendía que, efectivamente, la información inicialmente facilitada resultó errónea, y que dicho error derivaba del hecho de que el Secretario municipal, a pesar de ejercer como colaborador del Registro, desconocía la legislación española aplicable a este expediente.
Cuestión distinta es si el Juzgado de Paz, teniendo en cuenta los medios humanos y materiales de que disponía, podía ser considerado responsable de ello y de los perjuicios que se hubieran podido causar. En cualquier caso, lo relevante para esta institución era que el reclamante, como usuario de la Administración de Justicia, tenía derecho a ser informado cumplidamente por parte de ésta, y a que dicha información se la facilitara el órgano ante el que debía tramitar el expediente en cuestión, que no era otro que el Juzgado de Paz. Expusimos al Registro Civil de Vitoria-Gasteiz, así como al Departamento de Justicia y Administración Pública del Gobierno Vasco, que considerábamos prioritario adoptar medidas para que disfunciones de este tipo no vuelvan a producirse, tanto en el ámbito de la formación del personal como en el de la edición de materiales informativos actualizados sobre la documentación que es necesario aportar en los distintos expedientes, siendo asimismo de desear la existencia de criterios claros para que, superando voluntarismos, toda duda que pueda existir al respecto en un Juzgado de Paz pueda ser resuelta mediante canales inmediatos de comunicación con su registro de referencia, evitando a la persona usuaria la reiteración de trámites ante el Juzgado.
En esta línea respondió el Registro, que nos escribió indicando que había remitido a los 42 Registros correspondientes a su partido judicial instrucciones precisas al respecto, así como información en torno a la normativa que regula esta materia. El Departamento, por su parte, nos respondió que, compartiendo las valoraciones expuestas, serían tenidas en cuenta de cara a los cursos de formación que organiza para los jueces de paz, así como que el asunto será tratado en las reuniones periódicas que se mantienen con los distintos órganos judiciales con el fin de aportar soluciones en materia de medios personales, materiales y organizativos.
V. Conclusiones
V.1. Las quejas por el funcionamiento de la Administración de Justicia siguen siendo mayoritarias en este Área, tanto por lo que se refiere a las que son objeto de tramitación como a las que, habiendo debido ser formalmente rechazadas, han motivado algún tipo de gestión informal en los términos arriba expuestos. Nuestro papel al respecto, en todo caso, no ha de ser sólo ni prioritariamente el de posibilitar la exigencia de responsabilidades por las disfunciones de que puedan dar cuenta. En nuestra experiencia, la eficacia del servicio que prestamos a la ciudadanía en este ámbito depende más bien de los niveles de interlocución y colaboración con las personas que integran las carreras judicial y fiscal que seamos capaces de generar para resolverlas, y en esa línea hemos de enfocar nuestras prioridades.
V.2. La nueva oficina judicial y fiscal está diseñada para aportar a la estructura de nuestros juzgados y fiscalías la flexibilidad que precisan para hacer un uso más racional de los recursos a su disposición, aprovechando mejor las posibilidades que ofrecen las nuevas tecnologías. El reto es hacer que todo ello redunde en un mejor servicio a la ciudadanía en términos de celeridad, cercanía, transparencia y calidad de las resoluciones. Su implantación, en cualquier caso, supone un proceso complejo, cuya materialización exige trabajar con todos los operadores jurídicos implicados. El Departamento de Justicia del Gobierno Vasco viene desarrollando un importante esfuerzo en tal sentido, que ha sido objeto de seguimiento por parte de esta institución y que valoramos positivamente. No ha sido posible, no obstante, cumplir las previsiones iniciales de implantación, pues ésta depende de la correspondiente disponibilidad presupuestaria, así como de la incidencia de una normativa estatal cuya aprobación, pendiente a la fecha de cierre de este informe, está prevista para el primer trimestre de 2011.
V.3. La mejora del servicio de la Justicia, no obstante, no pasa únicamente por lograr economías de escala en la gestión de los recursos. Es necesario aprovechar, entre otras cosas, las potencialidades que la mediación y la justicia restaurativa ofrecen para una mejor satisfacción de las víctimas y una solución más integral de los conflictos que subyacen a muchos pleitos. Por eso entendemos que la apuesta del Departamento de Justicia y Administración Pública en este sentido, reflejada en la conferencia internacional organizada en Bilbao, debe tener continuidad.
V.4. A lo largo del año han sido varios los casos en que las disfunciones denunciadas han consistido en la filtración a los medios de comunicación de datos o circunstancias personales procedentes de expedientes judiciales, cuya difusión, particularmente cuando afectaban a menores, violaba a nuestro juicio el derecho a la intimidad. Es preciso extremar el celo para evitar tales filtraciones, así como hacer un llamamiento a la responsabilidad de los medios al informar sobre casos judicializados que puedan ser de interés público.
V.5. Han aumentado este año las quejas por imposibilidad de inscribir en euskera el nacimiento de hijos e hijas en los Juzgados de Paz. Aun cuando somos conscientes de la dificultad que se deriva de los proyectos en los que intervienen diversas administraciones con competencias concurrentes, debemos reiterar el análisis y la crítica contenidos en el informe del año pasado, pues es manifiesta en esta materia la vulneración de los derechos de las personas usuarias de la Administración de Justicia, cuya virtualidad se ve condicionada a la futura implantación en los Juzgados de Paz de la aplicación informática Inforeg-4. Para hacerla posible se ha suscrito, a finales de octubre de 2010, un acuerdo entre el Departamento de Justicia y Administración Pública del Gobierno Vasco y la Entidad Pública Empresarial Red.es adscrita al Ministerio de Industria, Comercio y Turismo, lo que valoramos positivamente. No es posible ignorar, sin embargo, que ya en enero de 2008 fue suscrito un convenio entre las mismas partes y con el mismo objeto, por lo que la actuación desarrollada por los poderes públicos en los últimos tres años para hacer efectivo este derecho no arroja un balance positivo, ni en lo normativo ni en lo material. Por otra parte, no podemos olvidar que un acuerdo por sí mismo no logrará desbloquear la situación si, como sucedió en el pasado, no existiera la disponibilidad presupuestaria requerida para poder implementar las medidas en él previstas, o fallase la colaboración de algunas de las partes. No basta, además, la implicación de las partes que lo suscriben, sino también, y muy especialmente, la de los Ayuntamientos, a fin de evitar que su puesta en marcha se vea condicionada por posibles problemas de compatibilidad entre la red del Gobierno y la red municipal. Esta institución llevará acabo gestiones al respecto ante EUDEL, pues a la fecha de cierre de este informe ya se habían producido retrasos por este motivo en el plan piloto inicialmente previsto para la implantación del citado aplicativo. Por último, y en tanto ésta tiene lugar, proponemos a la Administración que explore otras vías (derivación a las cabeceras de partido, inscripción manual) para hacer frente a un incumplimiento de la ley que, cuanto más se alarga en el tiempo, menos razonable resulta justificar ante la ciudadanía apelando a la falta de informatización o interconexión entre administraciones y sistemas.
V.6. En cuanto a las medidas que hemos propuesto para la mejora del sistema de garantías de las personas detenidas en régimen de incomunicación, esta institución no sólo hará un seguimiento de su implementación por parte la Policía Vasca, sino también de su acogida en ámbito jurisdiccional, pues la efectividad de muchas de ellas dependerá de que su necesidad sea valorada por los jueces a los que está encomendada, en última instancia, la garantía de los derechos de las personas cuya incomunicación autoricen.
V.7. Han disminuido significativamente este año las quejas referidas al funcionamiento de los Puntos de Encuentro Familiar, lo que atribuimos al impacto de la reorganización y nueva regulación puesta en marcha por el Gobierno Vasco, cuyo contenido valoramos positivamente en nuestro informe anterior. Hemos debido intervenir, no obstante, ante problemas puntuales suscitados por la existencia de listas de espera para hacer uso de los mismos. Si bien los casos planteados fueron resueltos satisfactoriamente, nos dieron ocasión de exponer nuestro criterio de que, en caso de que la saturación de uno de tales recursos provoque retrasos que impidan el cumplimiento de medidas de comunicación paterno-filial en los términos que hayan sido acordados judicialmente, la Administración que lo gestiona debe comunicarlo inmediatamente al Juzgado, de modo que éste tenga conocimiento de ello y disponga lo procedente a tales efectos.
6. Medio ambiente
I. El área en cifras
El área de medio ambiente incluye las reclamaciones que hacen referencia a las afecciones por las distintas categorías de contaminación que afectan al suelo, agua, aire, flora y fauna. En total el número de reclamaciones es 74. A partir de este año el informe incorpora una nueva distribución de secciones y subáreas siguiendo un criterio material que hace referencia al tipo de afección medio ambiental denunciada en cada reclamación al margen de la clasificación urbanística del suelo.
Por administraciones afectadas, podemos agrupar las quejas de la siguiente manera:
− Administración local 66
− Administración General de la Comunidad Autónoma (Gobierno Vasco) 17
− Administración foral 6
De acuerdo con su distribución por subáreas, su clasificación resulta:
− Contaminación acústica 38
− Actividades clasificadas en suelo residencial 14
− Información y participación ambiental 5
− Contaminación del suelo e hídrica 4
− Funcionamiento de la Administración y procedimiento administrativo 4
− Contaminación electromagnética 3
− Control ambiental 3
− Espacios naturales protegidos. Protección flora y fauna 1
− Otras afecciones medioambientales 1
− Residuos y vertidos 1
Respecto al estado de la tramitación y el resultado de las quejas en esta área:
TOTAL | En trámite | Concluidas | Actuación incorrecta | Actuación no incorrecta | Asesoramiento e información a la ciudadanía | Inadmisión sobrevenida | |
Iniciadas en 2010 | 89 | 65 | 23 | 8 | 10 | 5 | 1 |
Iniciadas en años anteriores | 123 | 56 | 63 | 44 | 19 | 0 | 4 |
El número principal de quejas en esta área sigue siendo los problemas derivados la contaminación acústica en las zonas urbanas. Otras cuestiones planteadas han sido las quejas derivadas del acceso a la información en temas medio ambientales y la remediación de los suelos contaminados. En relación con las quejas que continúan en tramitación debemos hacer referencia al excesivo tiempo que implica la gestión de las quejas relacionadas con el ruido y molestias de las actividades clasificadas. Los motivos son el importante retraso de algunas administraciones para remitir información u ofrecer colaboración con esta institución y la reiteración de los problemas denunciados.
II. Novedades legislativas
La única novedad legislativa en el Parlamento Vasco en materia de medio ambiente es la Ley 1/2010, de 11 de marzo, de modificación de la Ley 16/1994, de 30 de junio de Conservación de la Naturaleza del País Vasco. Esta ley incorpora una importante cláusula de protección para los espacios naturales frente a nuevas explotaciones mineras.
Respecto a la evaluación ambiental de proyectos hay dos menciones normativas en el ámbito de la Administración General del Estado. La Ley 6/2010, de 24 de marzo, de modificación del texto refundido de la Ley de Evaluación de Impacto Ambiental de proyectos, aprobado por el real Decreto legislativo 1/2008, de 11 de enero, aclara algunos aspectos del procedimiento a seguir para la evaluación ambiental en casos donde no sea requerida una autorización administrativa sino una declaración responsable. Por su parte, se ha aprobado el Real Decreto 367/2010, de 26 de marzo, de modificación de diversos reglamentos del área de medio ambiente para su adaptación a la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio y a la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley de libre acceso a actividades de servicios y su ejercicio. Esta disposición incorpora a la normativa de liberalización de servicios ámbitos como el medio natural, las aguas, las costas y el medio ambiente industrial.
Como hemos hecho mención en otras áreas, es fundamental para el área del medio ambiente la aprobación en el País Vasco de la normativa de adaptación a la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior. Es necesario un régimen jurídico propio para que, conforme a las previsiones de la directiva y de la legislación estatal, regule las actividades e instalaciones molestas o contaminantes sujetas a autorizaciones administrativas o a comunicaciones previas. La falta de esa Ley esta provocando una incertidumbre jurídica tanto a las administraciones vascas como a particulares que debe ser enmendado de inmediato.
A expensas de su tramitación en sede parlamentario existe un anteproyecto de ley de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Directiva que incluye una modificación de la Ley 3/1998, de 27 de febrero, de Protección del Medio Ambiente del País Vasco. La modificación establece un régimen de actividades clasificadas sujetas a licencia o sometidas a comunicación conforme a un listado incluido en el anexo.
También mencionaremos las previsiones del proyecto de Ley de Economía Sostenible. Esta ley, en proceso de tramitación en las Cortes Generales, incorpora un capítulo sobre sostenibilidad ambiental con medidas dirigidas a fomentar el ahorro y la eficiencia en el consumo de energía y la utilización de fuentes renovables con el objetivo de alcanzar el objetivo de reducción de gases con efecto invernadero que influyen en el cambio climático. También establece medidas específicas sobre el transporte para incrementar su eficiencia medioambiental. En uno de estos apartados se ocupa de la movilidad sostenible.
Otra referencia importante es el Real Decreto 903/2010, de 9 de julio, de evaluación y gestión de riesgos de inundación.
III. Plan de actuación
Durante el 2010 uno de los objetivos del área de medio ambiente ha sido desarrollar un marco de colaboración y comunicación estable con la ciudadanía. Para ello se ha tratado de fortalecer las relaciones con las asociaciones vinculadas con el medio ambiente en el País con la intención de mantener un contacto permanente con estas asociaciones para conocer sus actividades y buscar formulas de relación y, de otro lado, proponer la creación de un marco estable de colaboración con ellas. Este marco de colaboración o foro de reunión se desarrollará principalmente mediante la creación de un espacio virtual dentro del proyecto Ingurumena 2.0. Otro de los objetivos estratégicos del área ha sido el análisis y la elaboración de propuestas sobre el ejercicio del derecho de acceso a la información ambiental.
Reuniones con asociaciones
Durante el año 2010 hemos celebrado varias reuniones con las siguientes asociaciones ecologistas (Ekologistak Martxan, Ezpitsua, Txipio Bai, Berdeak, Mutriku Natur Taldea, Plataforma Errigoiri-Arrieta Garbi.
El objetivo de las reuniones ha sido principalmente trasladar a estas organizaciones no gubernamentales una serie de propuestas de actuación en relación con el medio ambiente, en especial con el ejercicio del derecho de acceso a la información y a la participación medio ambiental. También les hemos dado traslado de una propuesta de foro social mediante el uso de nuevas tecnologías.
Reuniones con administraciones y servicios
Hemos mantenido una reunión con la Agencia Vasca del Agua sobre una reclamación de queja sobre unas obras de acondicionamiento de una carretera en Errigoiti sin autorización.
También hemos mantenido una reunión con el Ayuntamiento de Erandio sobre los problemas de contaminación acústica que provocan las actividades de hostelería.
Recomendaciones generales
En el cap. IV de este informe incluimos un resumen de la recomendación general del Ararteko 6/2010, de 30 de diciembre sobre transparencia y derecho de acceso a la documentación pública. En especial, el acceso a la información medioambiental.
Gestión web, Intranet o foros en redes sociales
La propuesta principal es la creación de un foro sobre el medio ambiente Ingurumena 2.0. En las reuniones celebradas con varias asociaciones hemos trasladado la idea de crear un foro sobre los derechos de acceso a la información y de participación ciudadana en materia de medio ambiente.
En este foro proponemos una reflexión sobre el marco de este derecho de información. Para ello resulta de interés conocer los problemas que padecen las asociaciones para su ejercicio. Toda esa información o entradas quedarán incluidas en el foro ciudadano que estará alojada en nuestra página web.
Respecto a la página web se pretende incorporar un apartado especifico sobre el área de medio ambiente. En esa página se dará cuenta del resultado del foro social, en especial del catálogo de los derechos relacionados con el medio ambiente (contenido del derecho, legislación aplicable, formularios para dirigirse a la administración, problemas en caso de denegación). Otros menús incluirán las principales actuaciones realizadas por el Ararteko en relación con otras materias (contaminación acústica, atmosférica, del suelo e hídrica, electromagnética y otras contaminaciones).
Actuaciones de oficio
• A raíz de las reuniones mantenidas con algunas asociaciones ecologistas y varias quejas presentadas se ha planteado hacer un seguimiento a algunos aspectos del Plan de suelos contaminados del País Vasco 2007-2011. Por ese motivo, hemos abierto una queja de oficio sobre esta cuestión. El objetivo es analizar los aspectos más importantes para, en su caso, elaborar alguna resolución al respecto.
• Hemos iniciado una actuación de oficio para hacer un seguimiento de la recomendación general del Ararteko realizada en el año 2005 sobre la edificación sostenible "Hacia una mayor eficiencia energética de los edificios".
• Otras actuaciones de oficio derivadas de noticias de prensa que afecten a problemas de ruido, contaminación acústica. Por ejemplo, la actuación de oficio por actividad clasificada molesta en el barrio de Atotxa de Donostia-San Sebastián.
Artículos de opinión
Con motivo de la conmemoración del día 5 de junio, Día mundial del medio ambiente, la institución del Ararteko realizó un artículo de opinión sobre la biodiversidad "Biodiversidad fuente de vida".
IV. Quejas destacadas
Durante el año 2010 las principales actuaciones del Ararteko en esta área han consistido en la tramitación de las quejas recibidas a instancia de personas particulares y asociaciones. Principalmente las reclamaciones han versado por la inactividad de los ayuntamientos ante los problemas de ruido, molestias y olores que producen actividades como bares, restaurantes, supermercados, sociedades gastronómicas, locales de jóvenes o pescaderías. También se ha planteado el problema del ruido derivado de actividades industriales como la fábrica Bridgestone Hispania ubicada en Galdakao. Otras molestias de ruidos han sido producidas por las obras nocturnas en la carretera N-635, en el municipio de Arrigoriaga, el derribo y construcción de una residencia en Ibarrekolanda (Bilbao) o la depuradora de aguas residuales prevista en Ribera Baja (Álava).
Respecto a contaminación del suelo hemos recibido quejas por suelos contaminados o alterados en dos zonas de Barakaldo. Una denuncia por unos vertidos de aguas residuales al parecer procedentes del Hospital Santa Marina (Bilbao).
Otras quejas presentadas plantean problemas con el acceso a información medio ambiental y la participación en decisiones medio ambientales.
Una reclamación presentada por una plataforma vecinal pone en nuestra consideración el desarrollo de un polígono industrial en Errigoiti (Bizkaia) por las afecciones que pueden implicar para el medio ambiente la implantación de un uso industrial que permitiría ubicar una planta de biomasa.
IV. 1. Información y participación ambiental
Esta sección engloba las reclamaciones por mal funcionamiento de las administraciones respecto a los derechos de acceso a información ambiental y de participación en las decisiones relativas al medio ambiente.
A lo largo de este año hemos recibido varias reclamaciones en la que se planteaba la falta de respuesta a una solicitud de información ambiental. Ese es el caso de una junta administrativa que denuncia que, transcurrido más de siete meses, no ha recibido contestación a una serie de información medioambiental planteada al Departamento de Medio Ambiente, Planificación Territorial, Agricultura y Pesca del Gobierno Vasco y a la Agencia Vasca del Agua. Para obtener una efectiva respuesta a esas solicitudes, el Ararteko ha dirigido dos recomendaciones, en las que les insta a estas administraciones que contesten en el plazo de un mes previsto en la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regula el derecho de acceso a la información.
Otra cuestión que nos planteaba un vecino del Ayuntamiento de Ribera Baja hacía referencia a la propuesta de instalación de una estación depuradora de aguas residuales en el pueblo de Manzanos, en Ribera Baja, en una parcela colindante a su propiedad. El reclamante había solicitado información al ayuntamiento sobre las distancias mínimas a núcleos habitados que debería exigirse a este tipo de instalaciones para evitar las molestias derivadas de los ruidos y olores que pudiera generar. En la respuesta a la solicitud el informe urbanístico se limitaba a mencionar el marco legal que se aplica a las actividades molestas; la Ley 3/1998, de 27 de febrero, General de Medio Ambiente. Sin embargo, el ayuntamiento no incorporó información sobre el proyecto en tramitación de depuradora cuando esa administración había participado en el trámite de información pública del proyecto de la Agencia Vasca del Agua. La Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regula el derecho de acceso a la información, establece que la información facilitada deberá ser precisa y cuando la Administración no disponga de la información requerida deberá dirigirse a la administración competente. Por ello, entiende esta institución que el Ayuntamiento de Ribera Baja debería haber informado al reclamante del proyecto existente de depuradora y haber dirigido al reclamante a la administración encargada de la tramitación la Agencia Vasca del Agua a los efectos oportunos. Asimismo, el ayuntamiento conocedor del proyecto debería facilitar al reclamante información sobre las características urbanísticas de la parcela donde está prevista la ubicación de la estación depuradora y asistir en la búsqueda de información sobre los trámites medio ambientales precisos que deba seguirse para su instalación (licencia de actividad clasificada, comunicada y, en su caso, evaluación de impacto ambiental).
Respecto a la participación pública, un grupo de organismos sociales y asociaciones nos plantea una queja ante la falta de respuesta del Ayuntamiento de Errenteria a la propuesta para la creación de un consejo asesor de medio ambiente en el municipio. En respuesta a la petición formulada el ayuntamiento manifiesta que la creación del consejo asesor del medio ambiente es un compromiso firme adquirido por el ayuntamiento en el Plan de Acción de la Agenda Local 21. El ayuntamiento plantea que la creación de este órgano es de una complejidad técnica que requiere contar con asesoría externa para poder poner en marcha esta iniciativa. Sin embargo, ante la actual situación económica, alega que no dispone de medios para la contratación externa de estos servicios. A la vista de esa respuesta, sin perjuicio de los trámites previstos por ese ayuntamiento, le dirigimos al ayuntamiento una serie de consideraciones. Así, la creación de un órgano consultivo de participación es una decisión que, en el caso que nos ocupa, corresponderá a la voluntad mayoritaria del órgano de decisión municipal competente, puesto que no existe una obligación legal para su creación. En otros municipios la creación de organismos consultivos en materia medioambiental ha resultado un instrumento positivo para tratar de favorecer la participación ciudadana y para el seguimiento de los trabajos derivados de la implantación de la Agenda 21. Ante la incertidumbre que implica la actual coyuntura económica, el ayuntamiento podría valorar otras posibilidades que permitieran alcanzar ese objetivo cuanto antes, buscando otras fórmulas de gestión. Así, el ayuntamiento podría considerar la posibilidad de comenzar la puesta en marcha de este organismo asesor mediante sus propios servicios municipales. Para ello puede contar con la experiencia de otros municipios del entorno que han puesto en marcha iniciativas similares. Asimismo, puede valerse de los trabajos previos realizados por el ayuntamiento para la creación de órganos municipales ya existentes, como es el caso del Consejo Asesor de Urbanismo de Errrenteria.
IV. 2. Control ambiental
Esta sección hace referencia a las disfunciones en los procedimientos administrativos seguidos para evaluar el impacto ambiental de los proyectos y actividades incluyendo la evaluación del impacto ambiental, la autorización ambiental integrada y las licencia de actividad clasificada o las actividades comunicadas.
Una plataforma vecinal pone en nuestra consideración el desarrollo de un polígono industrial en Errigoiti (Bizkaia) por las afecciones que pueden implicar para el medio ambiente la implantación de un uso industrial que permitiría ubicar una planta de biomasa. El plan parcial que aprobó el desarrollo de este sector no incluiría la posibilidad de albergar ese uso industrial y no había estado sujeto a un procedimiento de evaluación ambiental. En la actualidad está en tramitación la evaluación de impacto ambiental del proyecto. Así mismo se cuestionaba el impacto ambiental del proyecto de urbanización previsto para este sector y de unas obras promovidas por el Ayuntamiento de Errigoiti de acondicionamiento de un vial que mejorará su conexión con el sector. Dentro esta última cuestión se planteaba la falta de autorización de la administración hidráulica para realizar obras en la zona de servidumbre y la ejecución de una orden de paralización decretada por la Agencia Vasca del Agua. En el caso del proyecto reurbanización está previsto el estudio del impacto ambiental de este proyecto por el Departamento de Medio Ambiente, Planificación Territorial, Agricultura y Pesca del Gobierno Vasco. Respecto a las obras de acondicionamiento del vial finalmente el ayuntamiento ha solicitado la autorización sobrevenida de las obras ya iniciadas. Ello no obsta que se haya incoado el correspondiente expediente sancionador y la obligación de hacer para cumplir con la orden de paralización que corresponde a la administración hidráulica.
IV. 3. Contaminación acústica
Esta sección incluye el conjunto de reclamaciones cuyo objeto de queja principal son los problemas que provoca el ruido. Incluye las reclamaciones que hacen referencia a las actividades clasificadas en suelo urbano, industrial y en suelo no urbanizable. También las reclamaciones por ruido que provocan las obras o infraestructuras que realiza la administración.
Las quejas relacionadas con las molestias de ruido, olores y humos provocados por el irregular funcionamiento de las actividades situadas en el suelo urbano residencial, las denominadas actividades clasificadas, han sido las denuncias más numerosas en esta área. Estas reclamaciones responden a la falta de actuación municipal a las correspondientes denuncias a pesar del control permanente exigible por parte de la administración autorizante. Esto significa que la Administración dispone, en todo momento, de la facultad de imponer las medidas correctoras dirigidas a solventar los problemas que en su ejercicio se derivaran, además de revisar y actualizar estas medidas si resultaran ineficaces para garantizar su correcto funcionamiento.
En la tramitación de los expedientes sigue siendo importante el número de municipios de nuestra comunidad autónoma que suelen infravalorar las funciones de inspección y control de las actividades clasificadas y, en especial, de los establecimientos de hostelería. Con frecuencia, no les prestan ni la debida atención, ni les dedican los medios materiales y personales que su correcta gestión necesita.
Una cuestión específica es el ruido o molestias provocados entre los particulares. Este conflicto tiene una fórmula de solución a través de las vías entre particulares. Asimismo la Ley 37/2003, de 17 de noviembre, del Ruido, establece dentro del ámbito de su ámbito de actuación la contaminación acústica producida en las relaciones vecinales que excedan de los límites tolerables en conformidad con las ordenanzas municipales y los usos locales. Para ello las administraciones locales pueden tipificar como infracción mediante una ordenanza el ruido producido por los vecinos, cuando exceda de los límites tolerables en conformidad con los usos locales. Sobre esta cuestión hemos realizado la Resolución del Ararteko, de 12 de noviembre de 2010, por la que se concluye la reclamación presentada contra el Ayuntamiento de Trapagaran respecto a su intervención en el control del ruido proveniente de una vivienda particular.
IV. 4. Contaminación del suelo e hídrica
En esta sección se hace referencia a las quejas por vertidos que afectan a la calidad ambiental de las aguas y del litoral tanto en el dominio público hidráulico y en el marítimo terrestre. Incluye las afecciones al medio ambiente producidas por la contaminación biológica y química del suelo.
En este apartado debemos incluir las reclamaciones que nos plantea una plataforma ecologista ante la situación del suelo contaminado en varias parcelas ubicadas en sector de Ansio-Ibarreta en el término municipal de Barakaldo en las que está prevista su urbanización para usos residenciales. Tras la denuncia presentada el Departamento de Medio Ambiente, Planificación Territorial, Agricultura y Pesca del Gobierno Vasco procedió a incoar un expediente para declarar la calidad del suelo. El expediente ha concluido declarando el suelo de estas parcelas como suelo alterado pero resulta compatible para el uso residencial previsto. En esos términos se han establecido una serie de medidas de control en caso de excavación adicional y un seguimiento de las afecciones subterráneas. En todo caso, la asociación muestra su preocupación por el hecho de que existen zonas en estas parcelas con suelos alterados con valores superiores a los valores indicativos de evaluación B para uso urbano conforme la definición de la Ley 1/2005, de 4 de febrero, para la prevención y corrección de la contaminación del suelo.
El Departamento de Medio Ambiente considera que, en conformidad con los resultados obtenidos en las medidas de seguimiento y control de las actividades de excavación, ha quedado de manifiesto que se ha procedido a la descontaminación del emplazamiento, verificándose que la calidad del suelo remanente es compatible con el uso residencial previsto. Asimismo, el órgano ambiental ha considerado necesario elaborar un estudio histórico pormenorizado de dicha área debido a los diferentes problemas de calidad del suelo en esta área no incluida en el inventario de suelos sin existir antecedentes conocidos de contaminación. Los resultados de dicho estudio permitirán, en su caso, iniciar el procedimiento de actualización del inventario de suelos que soportan o han soportado actividades potencialmente contaminantes del suelo.
IV. 5. Contaminación electromagnética
En esta sección que incluye las quejas que hacen referencia a las emisiones de ondas electromagnéticas que provocan las antenas e instalaciones de telefonía móvil y televisión, las redes de distribución de energía eléctrica o los sistemas de conexión a Internet por WIFI.
Durante estos últimos años, la actividad de esta institución en esta materia se ha dirigido, por una parte, a realizar un seguimiento de los diversos estudios que se han ido realizando para analizar esta cuestión y, hasta la fecha, parece concluirse que no existe prueba alguna que determine la existencia de causa-efecto entre las radiaciones electromagnéticas producidas por las antenas de telefonía móvil y la aparición de graves enfermedades entre la población. También hemos observado los pronunciamientos judiciales que han recaído sobre denuncias formuladas por la Administración del Estado contra ordenanzas municipales reguladoras de este tipo de instalaciones.
Al respecto, conviene mencionar una consolidada jurisprudencia del Tribunal Supremo (sentencia de 17 de noviembre de 2009, 15 de junio de 2010 y 5 de octubre de 2010) en la que dado "el hecho que este riesgo por los campos electromagnéticos no puede ser considerado cerrado desde una perspectiva estrictamente científica" el TS establece que, a través de ordenanzas de comunicaciones, es posible exigir medidas adicionales de protección bien mediante límites de exposición electromagnética inferiores a los contemplados en la normativa estatal, Real Decreto 1066/2001, de 28 de septiembre, bien estableciendo distancias de protección frente a determinada zonas sensibles (colegios, hospitales, parques y jardines públicos).
La precaución que conviene tener respecto a esta materia, a expensas de nuevas investigaciones y avances científicos, ha servido al Parlamento Vasco para aprobar la proposición no de ley 37/2009 sobre una ley para la instalación de infraestructuras de telefonía móvil. También ha sido aprobada una moción de 4 de febrero de 2010 sobre medición de campos electromagnéticos en las escuelas públicas en la que, entre otras cuestiones, se insta al Departamento de Educación, Universidades e Investigación a realizar mediciones de los campos electromagnéticos en las aulas del proyecto Eskola 2.0 en la que se emplea tecnología WIFI.
V. Conclusiones
• Durante el 2010 uno de los objetivos del área de medio ambiente ha sido desarrollar un marco de colaboración y comunicación estable con la ciudadanía. Para ello se ha tratado de fortalecer las relaciones con las asociaciones vinculadas con el medio ambiente en el país, con la intención de mantener un contacto permanente con estas asociaciones para conocer sus actividades y buscar la creación de un marco estable de colaboración con ellas. Este marco de colaboración o foro de reunión se desarrollará principalmente mediante la creación de un espacio virtual dentro del proyecto Ingurumena 2.0.
• Otro de los objetivos estratégicos del área de medio ambiente ha sido el análisis y la elaboración de propuestas sobre el ejercicio del derecho de acceso a la información ambiental. En ese contexto se ha realizado una recomendación de carácter general sobre la transparencia y el derecho de acceso a la información que conste en poder las administraciones públicas que tiene una especial relevancia para el medio ambiente. En el cap. IV del presente informe incluimos un resumen de dicha recomendación.
• Durante el año 2010 las principales actuaciones del Ararteko en esta área han consistido en la tramitación de las quejas recibidas a instancia de personas particulares y asociaciones.
• Principalmente las reclamaciones han versado por la inactividad de los ayuntamientos ante los problemas de ruido, molestias y olores que producen actividades como bares, restaurantes, supermercados, sociedades gastronómicas, locales de jóvenes o pescaderías. También se ha planteado el problema del ruido derivado de actividades industriales.
• Respecto a contaminación del suelo, hemos recibido quejas por suelos contaminados o alterados en dos zonas de Barakaldo. Esta institución está tramitando una investigación de oficio sobre el seguimiento del Plan de suelos contaminados del País Vasco 2007-2011.
• Respecto a las quejas presentadas con problemas de acceso a información ambiental debemos seguir insistiendo en que la administración deben ser especialmente diligente en facilitar la información requerida y, en su caso, difundir la información que al respecto conste en las dependencias administrativas.
• Por otro lado, la participación ambiental cuando todavía están todas las alternativas abiertas es un elemento esencial para garantizar una correcta decisión. Las administraciones deben poner los medios para que en los procesos de decisión concurran dialogo, participación y respeto.
• Respecto a la contaminación electromagnética derivada de instalaciones de antenas de telefonía móvil y de las redes wifi conviene seguir con atención la evolución de las investigaciones en torno al impacto a la salud de los campos electromagnéticos. En todo caso, las administraciones deberán intervenir para controlar la legalidad de las instalaciones conforme a la normativa en vigor y las ordenanzas municipales que regulen esta cuestión.
• Es apremiante una modificación de la Ley 3/1998 para que el Parlamento Vasco regule las actividades e instalaciones molestas o contaminantes sujetas a autorizaciones administrativas o a comunicaciones previas. La falta de esa Ley, conforme a las previsiones de la directiva y de la legislación estatal que regula la liberalización de servicios, esta provocando incertidumbre jurídica a las administraciones vascas y a particulares que debe ser enmendado de inmediato.
7. Obras públicas, transportes e infraestructuras
I. El área en cifras
Este año se ha recibido en esta área un total de 44 quejas, cuya distribución por administraciones afectadas ha sido la siguiente:
− Administración local 22
− Administración foral 13
− Administración General de la Comunidad Autónoma (Gobierno Vasco) 12
De acuerdo con su distribución por subáreas, su clasificación es la siguiente:
− Obras públicas e infraestructuras 15
− Transportes 10
− Ejecución de obras 6
− Funcionamiento de la Administración y procedimiento administrativo 6
− Otros aspectos 5
− Derechos ciudadanos 1
− Régimen de contratación, patrimonio y responsabilidad administrativa 1
La información estadística de las quejas del área al cierre del ejercicio es la siguiente:
TOTAL | En trámite | Concluidas | Actuación incorrecta | Actuación no incorrecta | Asesoramiento e información a la ciudadanía | Inadmisión sobrevenida | |
Iniciadas en 2010 | 47 | 11 | 35 | 14 | 19 | 2 | 1 |
Iniciadas en años anteriores* | 108 | 20 | 79 | 41 | 38 | 0 | 9 |
* Con respecto a las cifras globales, al haberse materializado este año una reorganización de las áreas y, en concreto, el desglose de la anterior área de Obras Públicas y Servicios, en dos áreas, creándose como área distinta a la de este epígrafe la correspondiente a Régimen Jurídico, Bienes y Servicios de las Administraciones Públicas, no es posible realizar una comparativa sobre la evolución de las quejas entre el anterior ejercicio y éste. En todo caso, cabe indicar que, al desgajar de esta área las quejas correspondientes a los servicios públicos, el número total se reduce considerablemente.
El estado de tramitación de la mayoría de las quejas que hemos recibido resulta razonable, habiendo concluido nuestra actuación en aproximadamente un setenta y cinco por ciento de todas las recibidas, quedando principalmente pendientes, en diferentes fases de tramitación, las quejas que corresponden al cuarto trimestre y algunas pocas de trimestres anteriores que por diferentes motivos no están resueltas.
II. Plan de actuación
Una parte esencial de nuestra actuación habitual tiene su origen en quejas individuales presentadas por la ciudadanía. Así, la tramitación de las quejas recibidas ha sido el grueso de nuestra actividad en esta área, expedientes que han dado lugar a la tramitación de una recomendación y una sugerencia, según detallaremos en el siguiente apartado.
Por otra parte, partiendo de estas quejas el plan de actuación de la institución del Ararteko prevé iniciar expedientes de oficio cuando tales quejas nos muestran problemas que pueden trascender del supuesto individual. Este año, únicamente hemos iniciado un expediente de oficio relativo a la publicidad e información a la ciudadanía de un proyecto de infraestructura, expediente que se encuentra en tramitación, por lo que en estos momentos no podemos realizar una valoración final sobre esta actuación.
III. Quejas destacadas
En este apartado realizaremos un resumen de las quejas que hemos tramitado, agrupadas en las correspondientes subáreas materiales, según los epígrafes que a continuación detallamos.
III.1. Funcionamiento de la Administración y procedimiento administrativo
La administración pública debe cumplir sus obligaciones legales al tramitar un expediente según el procedimiento administrativo establecido, en aplicación de la normativa legal que corresponda, sin obviar ninguno de los trámites preceptivos. Sin embargo, en ocasiones, el cumplimiento formal del procedimiento, sin atender a los principios de eficacia y eficiencia de los medios utilizados que prescribe la Ley, puede generar unas consecuencias injustas y un evidente perjuicio antijurídico para las personas afectadas porque la administración no ha observado la debida diligencia en su actuación.
Como ejemplo de esta reflexión, hemos tramitado la Resolución del Ararteko, de 17 de febrero de 2010, por la que se sugiere al Departamento de Industria, Innovación, Comercio y Turismo del Gobierno Vasco que establezca criterios para la inserción de anuncios perceptivos cuando el obligado al pago es un tercero beneficiario. La queja que recibimos planteaba que el Departamento debía determinar, en las solicitudes de inserción de anuncios en materia de expropiación, criterios en cuanto al tamaño del anuncio, para que las facturas resultaran más ajustadas y supusieran el mínimo coste para los particulares beneficiarios de la expropiación. En el caso del reclamante uno de los anuncios fue a página entera y otro a media página, tamaños que no quedaban justificados por el contenido del texto (referido únicamente a tres fincas). La sugerencia de que el departamento afectado fijara, con carácter general y para todos los supuestos, los criterios para que los anuncios a insertar en los diarios correspondientes resultaran lo más económicos posible fue aceptada.
III.2. Derechos ciudadanos
La demanda de información sobre los planes y proyectos que se prevén ejecutar por las administraciones públicas sigue siendo una cuestión recurrente que nos plantea la ciudadanía. Los proyectos de obras públicas y las infraestructuras tienen siempre una incidencia indiscutible en la ciudadanía. En general, estos proyectos representan un beneficio a futuro para la mayoría como potenciales usuarios y usuarias de los servicios, pero hay una serie de personas que deben soportar un perjuicio directo en su patrimonio o en sus derechos, que resulta necesario tener especialmente en consideración cuando corresponda la tramitación pública y aprobación de un proyecto determinado.
La calidad, la facilidad y el detalle de la información que se les ofrece a este grupo de personas más directamente concernidas debe ser primordial y, en la medida de lo posible, personalizada. Las administraciones públicas deben realizar un esfuerzo por acercarse a las personas preocupadas porque no saben si un proyecto afecta o no a su casa, en que medida le va a condicionar la obra a ejecutar el acceso a su actividad industrial o si le pueden expropiar el terreno que con tanto esfuerzo ha mantenido su familia desde antiguo.
Así, en un caso, una propietaria nos planteaba que aunque tenía conocimiento y había recibido las notificaciones oficiales que correspondían a la aprobación del expediente, no le facilitaban la información necesaria como para constatar de manera precisa que ocupación iban a realizar de su terreno y como se resolvía el acceso, todo lo cual le generaba una gran incertidumbre.
III.3. Expropiación forzosa
No hemos recibido queja alguna este ejercicio en lo relativo a la materia de expropiación forzosa, fuera de la reclamación que hemos mencionado en el epígrafe de funcionamiento y procedimiento relativo a la publicación de los anuncios en la prensa.
En todo caso, nos referiremos aquí a varios expedientes que aunque corresponden al ejercicio pasado hemos cerrado este año nuestra intervención. En todos ellos, la característica fundamental es el enorme retraso en la resolución del expediente con demandas planteadas, incluso, desde hace más de diez años, retrasos que no tienen explicación ni justificación alguna.
Si en general la falta de resolución en un tiempo razonable de las solicitudes formuladas ante la administración resulta denunciable, la falta de diligencia y los retrasos que se producen en los procedimientos de expropiación resultan más graves si cabe, debido a que la ocupación de los bienes expropiados se realiza, en la mayoría de los casos, por el sistema de urgente ocupación. Así, con este sistema la administración competente primero ocupa el terreno necesario del particular y posteriormente tramita el expediente de justiprecio, cuando ambas partes no se ponen de acuerdo sobre la valoración.
Por tanto, resulta muy grave que años después de que la administración está haciendo uso del bien expropiado o, por lo menos, lo tiene a su disposición, no haya resuelto el expediente de justiprecio. Además, hasta fechas recientes, el acudir a los tribunales de justicia no resolvía definitivamente las pretensiones sobre la valoración, ya que el fallo lo que determinaba era el mandato a la administración expropiante para que tramitara el correspondiente expediente de justiprecio. Está situación mejoró con la Ley 2/2006, de 30 de junio, de Suelo y Urbanismo, al determinar el artículo 185.2 que si transcurridos dos meses sin notificación de resolución alguna desde la formulación de la hoja de aprecio, las personas afectadas podrán dirigirse al jurado territorial de expropiación, a los efectos de la fijación definitiva del justiprecio. De esta forma, se abre una vía para que, ante la inactividad de la administración expropiante, las personas afectadas puedan obtener la valoración del bien expropiado y, en caso de disconformidad, iniciar la vía judicial con un precio cierto determinado en la vía administrativa.
III.4. Obras públicas e infraestructuras
Las quejas recibidas en este apartado durante este año se corresponden, por una parte, con los perjuicios causados en el transcurso de la ejecución de las infraestructuras (desprendimientos del TAV en Álava, ruidos y vibraciones nocturnas por las obras del "Topo" en Donostia-San Sebastián, cierre de accesos como consecuencia de nuevos trazados en las carreteras forales, etc.). Otro grupo de quejas corresponden a la demanda de mejora de las infraestructuras de carreteras y caminos rurales y/o el deficiente estado de conservación de esas vías.
Así, una asociación de padres se quejó del acceso inadecuado y peligroso a un centro educativo privado. Las vías afectadas pertenecían tanto a la administración foral como a la local. La administración foral respondió que estaban realizando determinadas obras de mejora en lo que pudiera afectar a la carretera foral. Por su parte, el ayuntamiento indicaba su disposición a colaborar, pero entendiendo que el peso de la solución a adoptar debía ser por cuenta de la comunidad educativa afectada. Frente a todo ello, indicamos a la asociación afectada que, en ocasiones, sobre todo en el pasado, se ha autorizado la construcción de edificaciones sin exigir las obras de urbanización o adecuación pertinentes para su engarce con la trama de los sistemas generales viarios que la intensidad o funcionalidad del uso previsto hubiera requerido, con las consecuencias de que los accesos viarios al equipamiento escolar que en este caso se ubicaban en suelo no urbanizable devienen claramente insuficientes.
La solución a estos problemas de infraestructuras inadecuadas pasa por intentar llegar a un entendimiento y colaboración, en conformidad con el principio de concertación social que señala el artículo 6 de la Ley 2/2006, de 30 de junio, de Suelo y Urbanismo. Tanto la normativa urbanística en materia de planeamiento y gestión urbanística, como otros instrumentos legales (subvenciones o contribuciones especiales, por ejemplo) prevén diversas técnicas que permiten adoptar soluciones para hacer frente a estos problemas, con un diferente alcance e implicación, tanto público como privado para los titulares y/o beneficiarios de la actuación, dependiendo de la alternativa que se adopte.
En materia de carreteras, podemos destacar las quejas que hemos recibido relativas a la señalización de las direcciones para dirigirse a Vitoria-Gasteiz, desde Donostia-San Sebastián. Los interesados indicaban en sus quejas que para acceder a la ciudad de Vitoria-Gasteiz, sin advertir la opción de la N1, se señaliza la reciente autopista AP-1 ó la AP-8, ambas de peaje, situación que consideran abusiva y de manifiesto interés lucrativo. La Diputación Foral de Gipuzkoa, como administración competente para la señalización de las carreteras que discurren por este Territorio Histórico, nos indicó los principios metodológicos que se utilizan para la elaboración de la señalización de orientación, basados en las ideas de claridad, sencillez y uniformidad, en conformidad con las normas técnicas al efecto, para determinar que destinos se deben mostrar en las intersecciones. En el caso concreto que se denunciaba, el Departamento informaba que la aplicación de los criterios y reglas que se citaban, daban como resultado que entre Donostia-San Sebastián y Vitoria-Gasteiz el trayecto es por la AP-8 y AP-1, que es por otra parte el más corto, si bien en la misma intersección también se indica la bifurcación de los destinos, entre otros, N1 Tolosa.
Con respecto a los caminos rurales, se siguen planteando quejas por el deficiente estado de conservación y la falta de actuación de los ayuntamientos. El asunto resulta complejo, dado que los municipios, con mayor intensidad en los ámbitos rurales, tienen muchos kilómetros de caminos a atender con unos recursos limitados. Tal como hemos indicado en otros informes, es importante que los ayuntamientos fijen en esta materia su política a largo plazo, definiendo los casos de intervención o de fomento a través de la política de subvenciones (por ejemplo: dependiendo de que sean públicos o privados); los caminos más prioritarios en los que van a invertir según los criterios de intensidad de uso, la actividad económica que se desarrolla (actividades agrarias profesionales) u otros criterios que se consideren oportunos, dando la debida publicidad para conocimiento de todos los afectados.
Esta política de información y transparencia sería de utilidad para que los vecinos y vecinas que usan estas vías entiendan mejor las razones por las que se aprueban unos proyectos en lugar de otros, eliminado las suspicacias que la falta de comunicación suele generar. Nuestra intervención en estos temas ha ido dirigida a señalar que aunque las administraciones locales tienen plena autonomía para determinar su política de inversiones, esto no es óbice para que vengan obligados a motivar suficientemente el ejercicio de la potestad discrecional que ostentan. De hecho, en aquellos casos en los que la intervención municipal se realiza a través de ayudas, la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, obliga al cumplimiento de los siguientes principios:
a) Publicidad, transparencia, concurrencia, objetividad, igualdad y no discriminación.
b) Eficacia en el cumplimiento de los objetivos fijados por la Administración otorgante.
c) Eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos.
III.5. Patrimonio de las administraciones públicas
Este año hemos cerrado la intervención relativa a una queja planteada por los gastos que querían imputarle a una persona por los daños ocasionados en una carretera foral. Nos referimos a la Resolución del Ararteko, de 26 de mayo de 2010, por la que se recomienda al Departamento de Obras Públicas de la Diputación Foral de Bizkaia para que deje sin efecto la resolución por resarcimiento de daños, por incumplimiento de una orden de ejecución.
Para que pueda aplicarse la ejecución subsidiaria de un acto administrativo, por incumplimiento del mandato o la orden dictada, tiene que existir necesariamente un previo apercibimiento para que el obligado por el acto administrativo cumpla voluntariamente lo que se ordena, por tiempo prudencial y suficiente para poder ejecutarlo por sí, con advertencia de que en su defecto, se ejecutará con carácter forzoso. La ejecución forzosa tiene como legal condición "La efectiva resistencia" al cumplimiento del requerimiento realizado, requisito cuya concurrencia implica el examen sobre si el requerimiento fue hecho y la resistencia se produjo.
La orden de ejecución no puede ser genérica, sino que requiere como presupuesto para su validez y eficacia la concreción de las obras que deba ejecutar el propietario, de tal forma que la ausencia de determinación trae como consecuencia que el requerimiento de la Administración sea disconforme a derecho. En suma, deben detallarse y concretarse adecuadamente cuales son las obras a ejecutar. En este caso, como tal concreción no existió como para que la interesada supiera lo que se le exigía realizar, ni se le dio un plazo prudencial y suficiente para que ejecutara lo ordenado, estimamos que la liquidación girada no era correcta. Así, esta institución recomendó que se dejara sin efecto la liquidación girada, recomendación que fue aceptada por el departamento foral afectado.
III.6. Transportes
Para disuadir a la ciudadanía de la utilización del vehículo particular como medio de transporte habitual, las administraciones públicas están obligadas a adoptar las medidas precisas de cara a ofrecer un servicio de transporte público que resulte adecuado y disponible a las necesidades que los usuarios y usuarias reclaman en cuanto al trayecto, a la ampliación de horarios, a la seguridad y comodidad, etc.
Asimismo, se observa en las ciudades una demanda para transformar los servicios de transporte que actualmente resultan concurrentes en complementarios, para lo que es determinante lograr una mayor coordinación entre los distintos operadores que permita enlazar los medios de transporte existentes para evitar duplicidades de servicios. De este modo, se procura una utilización eficiente y óptima de los recursos disponibles, con el consiguiente ahorro energético y un menor impacto ambiental.
Siendo éste también uno de los objetivos, el Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz aprobó el Plan de Movilidad Sostenible y Espacio Público que ha supuesto una profunda reordenación del modelo de las líneas de transporte urbano. Algunos de los nuevos trayectos implantados han sido objeto de reclamación por parte de los usuarios y usuarias. Al respecto, podemos señalar que se ha cuestionado que el recorrido desde sus viviendas al medio de transporte al que debían acceder había aumentado considerablemente o que se había ampliado el tiempo de duración del trayecto en cuanto que se veían obligados a realizar trasbordos entre distintos medios de transporte que no se coordinaban en frecuencias. Sobre esta cuestión, hemos de señalar que transcurrido un año desde la implantación de los nuevos trayectos, se ha procedido a realizar una nueva reordenación teniendo en cuenta las disfunciones que se había detectado.
Por otra parte, hemos de indicar que se han recibido reclamaciones sobre la falta de aplicación de las bonificaciones (tarjeta de estudiante y bono social) que contemplaba el servicio municipal de transporte en los sistemas tarifarios de los nuevos medios de transporte implantados, como el tranvía. Es preciso señalar que la empresa que presta el servicio público de transporte urbano en Vitoria-Gasteiz es TUVISA, sociedad anónima municipal y que el tranvía lo gestiona Eusko Tran, empresa adscrita al Departamento de Vivienda, Obras Públicas y Transportes del Gobierno Vasco.
Otra cuestión que ha sido objeto de varias denuncias en esta institución hace referencia a la decisión adoptada por la compañía de transporte público de Vitoria-Gasteiz a partir de la activación del citado Plan de Movilidad de impedir el acceso de cochecitos de bebé gemelares a los autobuses urbanos. A dichos efectos hemos de indicar que TUVISA nos facilitó un extenso informe en el que se realizaban una serie de consideraciones tanto en lo referente a los problemas de seguridad que plantean las aceleraciones y frenadas en el interior de los autobuses y la falta de regulación de cómo deben viajar los niños en el transporte urbano ante dichos riesgos.
No obstante, el Pleno del Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz modificó el artículo 81 del Reglamento para la prestación del servicio de transporte urbano colectivo de viajeros de Vitoria-Gasteiz, permitiendo el acceso de las sillas gemelares al transporte urbano pero bajo la premisa de la siguiente advertencia:
"Se advierte a las personas adultas acompañantes de carritos de porta bebé que: no existen elementos homologados para que los bebés en carritos desplegados viajen con seguridad en los autobuses. Los cinturones existentes en los carritos para sujetar a los bebés pueden no cumplir la normativa ECE 44/04 que regula los sistemas de retención infantil. Los cinturones abdominales y los de tres puntos están desaconsejados como medida de seguridad en vehículos para bebés. Las sillas gemelares presentan un riesgo añadido ya que su más desfavorable reparto de pesos las hacen más propensas a caídas y vuelcos en caso de frenada de emergencia, colisión ó por el efecto de la fuerza centrífuga".
Sobre este asunto TUVISA nos informaba que a partir del tercer trimestre del 2009 había en el mercado asientos para autobús específicos para niños pero que no podían ser montados sobre autobuses preexistentes por precisar de un soporte estructural no previsto en los mismos. No obstante, el Consejo de Administración de TUVISA había acordado que en todas las sucesivas adquisiciones de vehículos se incluyera la dotación de dos asientos de niño por vehículo.
Por otro lado, hemos de indicar que la aplicación de los beneficios a los miembros de familias numerosas continúa, a fecha de hoy, dando lugar a determinadas quejas. Así, podemos referirnos a los problemas que una familia de Galdakao tuvo en la aplicación de dicha bonificación, de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 40/2003, de Protección a las Familias Numerosas, en la utilización del billete combinado, de carácter anual, que les resultaba necesario para desplazarse desde dicha localidad a Bilbao. Según nos informó EuskoTren el problema residía en la necesidad de adaptar las máquinas expendedoras de los billetes con la reducción correspondiente. Se procedió a la adaptación de dichas máquinas y se practicó la devolución de los bonos adquiridos anteriormente.
Por último, no podemos olvidar que todos estos problemas inciden de manera especial en las personas con discapacidad, quienes, todavía hoy, disponen de una oferta de transporte adaptado bastante más limitada que el resto de la ciudadanía. Los temas concretos que han sido trabajados en el presente ejercicio serán abordados en el área específica de las personas con discapacidad.
En todo caso, para finalizar queremos señalar que, la necesidad de trascender de los problemas individuales al análisis global de las infraestructuras de transporte, surge la decisión de realizar un informe extraordinario sobre la accesibilidad del transporte público. El objetivo de este documento es que permita disponer de una foto real de la situación para trasladar a la sociedad y a las instituciones competentes, con el fin de que se puedan adoptar las decisiones estratégicas que posibiliten la superación de los déficit que se han podido detectar (ver cap. V.2. de este informe).
IV. Conclusiones
La mayoría de las quejas recibidas se corresponden a los problemas derivados de la ejecución de las grandes infraestructuras tales como el TAV o el desdoblamiento de la red de ferrocarril competencia de Eusko Tranbide Sarea (ETS), dependiente del Departamento de Viviendas, Obras Públicas y Transportes del Gobierno Vasco. En general, las quejas se plantean bien porque las obras les pueden afectar negativamente a futuro, bien porque la ejecución de los proyectos correspondientes, transitoriamente, les está causando perjuicios concretos en el discurrir de su vida diaria.
Tal como ya lo hemos indicado en otras muchas ocasiones, las personas afectadas por estos grandes proyectos tienen dificultades para encontrar los interlocutores que les faciliten una información razonable y les despejen las incógnitas que se les suscitan. Gran parte del malestar que tienen los afectados y afectadas directos quedaría resuelto si dispusieran de algún responsable de referencia con la suficiente cualificación técnica y conocimiento sobre el proyecto que pudiera despejar las incógnitas que se les suscitan. Además del colectivo directamente afectado, también deben ser tomados en consideración los representantes de aquellos colectivos que defienden los intereses vecinales. Para unos y para otros, las administraciones competentes debieran prever en la tramitación e información de los proyectos de infraestructuras cauces efectivos más allá de los puramente formales.
También resultan recurrentes las reclamaciones que tienen relación con la ejecución de las urbanizaciones en el ámbito local, las carreteras de competencia foral o las diferentes problemáticas derivadas del mantenimiento y mejora de los caminos rurales. Sobre este último particular, las cuestiones que más nos plantean los vecinos y vecinas de las zonas rurales se refieren a la falta de respuesta o concreción de cuándo o por qué se realizan las inversiones en unos caminos rurales y no en otros. Las administraciones deben justificar suficientemente su política de inversiones, incluso en previsiones a medio plazo, para evitar los reproches de arbitrariedad y trato discriminatorio.
Finalmente, debemos destacar la creciente demanda ciudadana de una mejor coordinación y operatividad de los transportes públicos como alternativa efectiva al uso del vehículo privado, mejora de los servicios que requiere de grandes esfuerzos de colaboración por parte de todas las administraciones implicadas. Aunque se observan avances en esta materia, tales como las medidas en pro del billete único en Bizkaia, las tarjetas de pago unificadas en cualquier medio de transporte a utilizar en Gipuzkoa, la interoperatividad de las tarjetas de Eusko Tran y TUVISA en Vitoria-Gasteiz, todavía queda un largo camino en la adecuación de los medios de transporte a lo que reclaman los usuarios y usuarias.
8. Ordenación de la actividad económica
I. El área en cifras
En el año 2010 se han recibido 30 quejas en esta área, lo que supone el 2,29% del total de las quejas tramitadas por la institución a lo largo de este ejercicio.
Por administraciones afectadas, podemos señalar que las quejas han sido:
− Administración General de la Comunidad Autónoma (Gobierno Vasco) 14
− Administración foral 5
− Administración local 3
Si atendemos a las subáreas:
− Comercio, turismo y consumo 10
− Agricultura, ganadería, pesca e industria 7
− Entidades financieras y aseguradoras 7
− Funcionamiento de la Administración y procedimiento administrativo 5
− Otros aspectos 1
Los datos estadísticos de esta área al cierre de la redacción de este informe son los siguientes:
TOTAL | En trámite | Concluidas | Actuación incorrecta | Actuación no incorrecta | |
Iniciadas en 2010 | 22 | 10 | 12 | 3 | 9 |
II. Quejas destacadas
II.1. Agricultura, ganadería, pesca e industria
En este apartado en el presente ejercicio cabe destacar las actuaciones relativas a la materia de industria. Al respecto queremos traer a colación la queja que nos presentó un ciudadano que en el mes de septiembre de 2009 había comprado un vehículo en un concesionario adherido al Plan 2000 Euskadi 2009 y le había resultado imposible acceder a las ayudas que en el mismo se prevén, por falta de presupuesto. No pudo acceder a las ayudas previstas para el año 2009 para la compra de vehículos y tampoco podía acceder a las previstas para este año porque únicamente dichas ayudas se conceden a los vehículos matriculados a partir del 1 de enero de 2010.
En estos términos, había presentado una reclamación en el Departamento de Industria del Gobierno Vasco recibiendo una contestación de la sociedad para la Promoción y Reconversión Industrial en la que le comunicaban que todos los programas de ayudas tenían una vigencia determinada y un presupuesto asignado y que la disponibilidad de todos ellos finalizaba cuando, como era el caso, se daba alguna de las circunstancias anteriores.
No obstante, el promotor de la queja consideraba que las ayudas previstas en el presente ejercicio deberían tener carácter retroactivo y concederse a todas aquellas personas que compraron sus vehículos el pasado año y que no pudieron acceder a ellas por falta de presupuesto.
Una vez leída su queja, acudimos a la página web de la sociedad citada y encontramos una nota informativa donde textualmente se advertía a los agentes de ventas de que se podrían solicitar las operaciones de venta con el soporte de pedido y en espera de entrega y matriculación de vehículos tanto del año 2010, como las que habían quedado pendientes por agotamiento de cupo en el año 2009, matriculadas en 2009 o pendientes aún de entrega y matriculación en el presente año 2010.
Tras ponernos en contacto con personal de la sociedad y cerciorarnos de que a través de la nota se comunicaba la apertura de un nuevo plazo de solicitudes para ayudas a la compra de vehículos, que incluía a los matriculados en el año 2009 que no habían podido acceder a las ayudas previstas en su momento, comunicamos esta circunstancia al interesado de la queja, a la vez que le indicábamos que se pusiera en contacto con su agente de ventas, a los efectos de conocer el estado de su solicitud.
A través de un correo electrónico, nos contestó que le habían informado de que su solicitud estaba tramitada y de que las ayudas estaban empezando a recibirse, siendo cuestión de tiempo el recibir todas las que se habían solicitado.
Por otra parte, hemos de señalar que recibimos varias quejas en las que se denunciaba que a pesar de reunir todos los requisitos establecidos por la normativa que resultaba de aplicación, se les había denegado las ayudas solicitadas para la creación de empresas. Las solicitudes se habían formulado conforme a las previsiones contempladas en el Decreto 328/2003, de 23 de diciembre, que regula las ayudas dirigidas a apoyar la creación de empresas constituidas por personas desempleadas.
No obstante, en el análisis realizado en esta institución pudimos comprobar que dicha disposición establece en su artículo 41.3 que:
"El volumen total de ayudas a conceder en virtud de lo dispuesto en este Capítulo no podrá superar el importe consignado anualmente en los Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma del País Vasco, o el que resulte de su actualización, conforme al régimen de vinculación crediticia o de modificación presupuestaria previsto en la legislación vigente. No procederá, por tanto, la concesión de nuevas ayudas una vez agotado dicho importe procediendo a la denegación de las que así se formulen. En su caso, de ambas circunstancias se dará publicidad mediante Resolución del Viceconsejero o de la Viceconsejera de Trabajo y de Seguridad Social".
Según se pudo constatar, con fecha 18 de marzo de 2010 se habían agotado los fondos destinados para el ejercicio del 1010 para la concesión de las subvenciones previstas en el capítulo IV del Decreto 328/2003, de 23 de diciembre. Al efecto, pudimos comprobar que mediante la Resolución de 5 de mayo de 2010, del Viceconsejero de Empleo, Formación e Inclusión Social, publicada en el Boletín Oficial del País Vasco nº 94, de 21 de mayo de 2010, se había dado al importe presupuestado.
II.2. Comercio, Turismo y Consumo
Como en años precedentes, la mayoría de las quejas recibidas en relación con este apartado han versado sobre actuaciones de empresas privadas, cuestiones en las que esta institución no puede intervenir por no hallarse implicada una Administración Pública Vasca. Puede decirse que son las actuaciones de las empresas de Telefonía las que han centrado las quejas de los usuarios al Ararteko en el año 2010 y dentro de estas, las relacionadas con los servicios de telefonía móvil, las que han acaparado el mayor número de ellas.
Con carácter general, hemos informado a sus promotores de que son las oficinas municipales de información al consumidor y la Dirección de Consumo del Gobierno Vasco las encargadas de tramitar las quejas de estas características y, además, les hemos dado traslado de cuanta información hemos considerado de interés en relación con la cuestión concreta que nos planteaban.
La quejas que en este ámbito han derivado en nuestra intervención, como viene siendo habitual, se refieren a la disconformidad de las personas interesadas con el archivo de las reclamaciones que en materia de consumo promueven ante la Dirección de Consumo del Departamento de Sanidad y Consumo del Gobierno Vasco, al no constatarse por parte de este órgano la existencia de una infracción administrativa.
Esta institución ha insistido en varias ocasiones en la necesidad de que se realice un esfuerzo para hacer más comprensible y así poder explicar a los ciudadanos y ciudadanas los motivos por los que se considera que no es posible avanzar en las reclamaciones que plantean las personas consumidoras y usuarias y de que el hecho de que el número de reclamaciones que se reciben en las dependencias administrativas sea muy elevado, no debe impedir la concreción de las razones por las cuales se procede al archivo de la reclamación.
En una ocasión, ante la ausencia de la propia notificación del archivo, la persona interesada había solicitado información en relación con la posibilidad de exigir responsabilidad administrativa por la deficiente tramitación que, a su juicio, se había efectuado.
Al hilo de los datos facilitados por la persona promotora de la queja, le informamos que si consideraba que la actuación administrativa le había causado perjuicios que creía que no estaba obligada a soportar, podríamos encontrarnos ante un supuesto reconducible a una eventual reclamación por responsabilidad patrimonial, regulada en el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial, aprobado por Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo.
II.3. Entidades financieras y aseguradoras
Es frecuente que las y los ciudadanos de esta Comunidad Autónoma sometan a nuestra consideración los problemas que les surge en sus relaciones con las entidades económicas y financieras.
Propiamente, ésta no es un área de intervención de la institución del Ararteko, ya que el control de la actuación de las entidades financieras y de crédito escapa al ámbito competencial atribuido a esta institución por la Ley 3/1985, de 27 de febrero, por la que se crea y regula la institución del Ararteko; a pesar de ello, tratamos de orientar a estas personas y encaminarlas, para que puedan plantear ante los órganos competentes sus reclamaciones y quejas.
Las entidades bancarias disponen de un servicio de reclamación interno que culmina en el Servicio de Reclamación del Banco de España, quien supervisa las quejas de las y los usuarios que tienen su origen en el funcionamiento de las entidades bancarias. A este servicio le corresponde velar, para que no se produzcan actuaciones abusivas y para que en todo momento se cumpla la legalidad vigente en materia bancaria.
No obstante, se ha de tener presente que el Departamento de Hacienda y Finanzas del Gobierno Vasco tiene reconocidas algunas facultades de fiscalización sobre las EPSV. Estas resoluciones en la medida en que provienen de un órgano de la CAV sí son susceptibles de análisis por el Ararteko.
El actual contexto de crisis económica y financiera se ha visto reflejado en el contenido de las consultas que nos plantea la ciudadanía. Preocupa a la ciudadanía que una entidad bancaria incremente o cobre el importe de una comisión por la prestación de un servicio que hasta el momento ofrecía de manera gratuita; también enfada que se venda a personas mayores productos financieros que no se adecuan a las características de inversión que demanda una persona de edad avanzada o que no se pueda rescatar un plan de pensiones en estos momentos. Sin embargo, quizás, el problema de mayor calado que nos han planteado las personas que han recurrido a esta institución está conectado con la vivienda, tanto por las grandes dificultades, a veces insalvables, con las que se encuentran para conseguir financiación con la que hacer frente al pago de la adquisición de su vivienda, como la delicada situación en la que se quedan cuando no pueden atender el abono de las cuotas de sus créditos hipotecarios y tienen que llegar a acuerdos que implican la dación en pago de su vivienda.
III. Conclusiones
Con carácter general cabe significar que las quejas que se han trabajado en esta área representan un número reducido, si bien resultan entre todas ellas destacables las del ámbito del consumo, que son rechazadas por estar fuera de nuestro ámbito de actuación. Son denuncias que plantean las personas usuarias de servicios que podemos considerar como esenciales, tales como los referidos al suministro de gas y de electricidad o los servicios de telefonía. Estos servicios los prestan las empresas privadas que escapan a nuestra esfera competencial al no estar afectada ninguna Administración pública de nuestra Comunidad Autónoma.
En este sentido, podemos señalar que en la mayoría de los casos informamos del marco normativo relativo al asunto que se plantea y de las instancias a las que pueden acudir en defensa de sus derechos.
También, es frecuente que las y los ciudadanos de esta Comunidad Autónoma sometan a nuestra consideración los problemas que les surgen en sus relaciones con las entidades económicas y financieras.
Propiamente, ésta no es un área de intervención de la institución del Ararteko, ya que el control de la actuación de las entidades financieras y de crédito escapa al ámbito competencial atribuido a esta institución por la Ley 3/1985, de 27 de febrero, por la que se crea y regula la institución del Ararteko; a pesar de ello, tratamos de orientar a estas personas y encaminarlas, para que puedan plantear ante los órganos competentes sus reclamaciones y quejas.
En el actual contexto de crisis económica y financiera el problema de mayor calado que nos han planteado los y las ciudadanas está conectado con la vivienda, tanto por las grandes dificultades, a veces insalvables, con las que se encuentran, para conseguir financiación con la que hacer frente al pago de la adquisición de su vivienda, como la delicada situación en la que se quedan, cuando no pueden atender el abono de las cuotas de sus créditos hipotecarios y tienen que llegar a acuerdos que implican la dación en pago de su vivienda.
9. Personal al servicio de las administraciones públicas
I. El área en cifras
La institución del Ararteko ha recibido 106 quejas en esta área de personal al servicio de las administraciones públicas. Esta cifra representa 8,08% del total de las quejas tramitadas a lo largo de este año 2010.
Las administraciones afectadas por estas quejas han sido:
− Administración General de la Comunidad Autónoma (Gobierno Vasco) 58
− Administración local 20
− Administración foral 8
− UPV-EHU 5
Atendiendo a su contenido, las quejas han estado relacionadas con las siguientes subáreas:
− Procedimientos de selección para el acceso a la función pública 22
− Sustituciones 21
− Otros aspectos 16
− Funcionamiento de la Administración y procedimiento administrativo 8
− Licencias y permisos 8
− Régimen disciplinario 6
− Provisión de puestos 5
− Derechos ciudadanos 4
− Retribuciones 4
− Normalización lingüística 3
− Formación 2
− Valoración de puestos de trabajo 2
− Acoso laboral 1
− Promoción interna 1
− Régimen contratación, patrimonio y responsabilidad administrativa 1
− Relación de puestos de trabajo 1
− Situaciones administrativas 1
En lo que respecta al detalle de la tramitación de las quejas gestionadas a lo largo de este año, cabe destacar que, de todas las quejas recibidas a lo largo de 2010, más de las que quedaron pendientes el pasado año 2009, su situación, al abordar la redacción del presente informe, es la siguiente:
TOTAL | En trámite | Concluidas | Actuación incorrecta | Actuación no incorrecta | Inadmisión sobrevenida | |
Iniciadas en 2010 | 91 | 51 | 29 | 10 | 19 | 11 |
Iniciadas en años anteriores | 62 | 19 | 33 | 8 | 25 | 10 |
Atendiendo a todos estos datos, debemos significar que se ha producido un descenso del número de quejas recibidas con respecto a las tramitadas el pasado ejercicio. Esta circunstancia se explica, en parte, por el hecho de que el pasado año se registraron un importante número de quejas referidas a sustituciones docentes que fueron presentadas por parte de licenciados en ciencias ambientales. No obstante, pese a ello, el volumen de quejas recibidas se ha reducido con respecto a ejercicios anteriores.
En general, las administraciones afectadas por las quejas se han mostrado receptivas y han prestado la necesaria colaboración a esta institución. Sin embargo, también nos hemos encontrado con actitudes que solo pueden calificadas como de entorpecedoras. Este es el caso del Ayuntamiento de Derio. La reiterada falta de colaboración de este ayuntamiento nos ha impedido aclarar las posibles diferencias en cuanto a los cometidos funcionales que de hecho pueda estar desarrollando una empleada municipal que anteriormente también había acudido en queja ante esta institución debido a su adscripción a un nuevo puesto de trabajo. Así, la resistencia al deber de informar de esta administración municipal nos ha impedido llegar a una resolución fundada de este expediente.
II. Plan de actuación
De acuerdo con la reforma aprobada en torno a la organización y la estructura de áreas de trabajo de la institución, el área de personal al servicio de las administraciones públicas forma parte de las llamadas áreas materiales.
En este tipo de áreas el grueso de las actividades viene dado por las quejas recibidas. De ahí, que no nos hayamos decantado por hacer una referencia detallada a los distintos indicadores que se incluyen en los planes de actuación. Únicamente, destacaremos las actuaciones puntuales que han sido objeto de atención el año 2010.
Entre éstas, citaremos en primer lugar, la recomendación general relativa a las solicitudes de reducción y/o adaptación de jornada como medida de conciliación de las necesidades familiares y laborales que se incluye en el capítulo IV de este informe y a cuya lectura nos remitimos.
Esta recomendación es fruto de algunas de las reflexiones que se realizaron en la jornada celebrada este año 2010, en el marco de los cursos de verano que venimos organizando en colaboración con la UPV/EHU con el título "Hacia una revisión de las políticas públicas de apoyo a la conciliación de la vida laboral, familiar y personal".
También debemos hacer referencia a la labor de seguimiento que nos hemos propuesto en relación con el traspaso de los medios personales en el marco de las transferencias aprobadas en materia de ejecución de la legislación laboral en el ámbito del trabajo, el empleo y la formación profesional para el empleo que realiza el Servicio de Empleo Público Estatal, el cual ha quedado reflejado en el Decreto 289/2010, de 9 de noviembre, por el que se aprueba el Acuerdo de la Comisión Mixta de Transferencias de 28 de octubre de 2010, sobre traspaso de funciones y servicios a la Comunidad Autónoma del País Vasco en materia de ejecución de la legislación laboral en el ámbito del trabajo, el empleo y la formación profesional para el empleo, que realiza el Servicio Publico de Empleo Estatal, en los términos establecidos por el Real Decreto 1441/2010, de 5 de noviembre (BOPV de 16 de noviembre) (corrección de errores publicada en fecha 3 de diciembre).
También es nuestra intención llevar a cabo esta misma labor de seguimiento con respecto al personal docente que presta servicios en instituciones penitenciarias y al profesorado de religión.
III. Quejas destacadas
III.1. Selección
Este año 2010, nos hemos visto obligados a interesarnos por ciertos criterios de organización de algunos procesos selectivos.
Así, el desarrollo de varios de los procesos selectivos correspondientes a la Oferta Pública de Empleo de 2008 de Osakidetza-Servicio vasco de salud nos ha dado la oportunidad de estudiar la cuestión de qué tratamiento debe darse a las peticiones bien de aplazamiento de la fecha de examen bien de modificación del lugar de celebración formuladas por aspirantes que consideran hallarse en situación tal que les imposibilita la concurrencia en las circunstancias de tiempo y lugar anunciadas. Se trataba de aspirantes que en el momento en que se plantearon los hechos, se hallaban embarazadas y se preveía que el parto tuviera lugar en torno a la fecha en que Osakidetza había dispuesto la realización del ejercicio de oposición de los respectivos procesos selectivos.
Las conclusiones de nuestro estudio han quedado reflejadas en Resolución del Ararteko, de 26 de enero de 2010, por la que se concluye el estudio de las quejas promovidas por aspirantes que han solicitado a Osakidetza-Servicio vasco de salud que les fije otro día y/o lugar del examen de oposición por existir causa justificada que les imposibilita la asistencia al acto convocado.
En el sector docente, en cambio, la persona que ha acudido a esta institución, participante en el procedimiento selectivo anunciado por el Departamento de Educación, Universidades e Investigación para el ingreso en el Cuerpo de Profesores y Profesoras de Enseñanza Secundaria e interesado también en la convocatoria de pruebas libres de certificación del nivel de Aptitud C1 de inglés de las escuelas oficiales de idiomas, planteaba la posibilidad de ser dispensado de la obligación de acudir al acto de presentación del procedimiento selectivo ante la coincidencia de fechas para la celebración de esta prueba de idiomas y el acto de presentación y de información del desarrollo del proceso selectivo.
Como institución somos conscientes de la importancia de ordenar de una manera adecuada los procedimiento de concurrencia competitiva y de ahí que entendamos que la Administración educativa haya dispuesto cautelas como la de señalar el carácter obligatorio del acto de presentación de proceso selectivo. No obstante, no hemos podemos evitar mostrar nuestra sorpresa por las consecuencias tan graves que se pueden seguir de la falta de comparecencia a este acto de presentación dado que las propias bases establecen la posibilidad de exclusión del proceso. Precisamente por ello, a nuestro modo de ver, cabe exigir a los tribunales una especial prudencia y rigor al valorar la posibilidad de admitir o no eventuales excepciones, en el bien entendido que si bien esta labor entra dentro de su margen de apreciación, no obstante, debe ser resultado de un posicionamiento fundado y razonado, como en efecto ocurrió finalmente en el caso analizado.
En este epígrafe queremos hacer referencia también a la queja promovida por unos interesados que fueron excluidos de un procedimiento selectivo para ingreso en la categoría de agente de la escala básica de la Ertzaintza. Estos interesados fueron sometidos a un trato vejatorio y denigrante mientras se encontraban realizando en la Academia de Policía el curso de formación para el ingreso en la Ertzaintza y fueron valorados con cero puntos en la prueba denominada sociograma, circunstancia, esta última, que finalmente motivó que no superaran esta fase de prácticas.
Los pronunciamientos habidos en la sede contencioso-administrativa en torno al caso de estos interesados no nos han permitido cuestionar la validez de la valoración del área de relaciones interpersonales en grupo, en la medida en que los magistrados intervinientes han declarado que no se ha acreditado que la prueba denominada sociograma se encontrase viciada de raíz. No obstante, lo llamativo de los resultados obtenidos por ambos interesados (cero puntos), a nuestro modo de ver, hace aconsejable que el Departamento se pregunte por la procedencia o no de mantener este tipo de prueba o, al menos, por las condiciones en las que es practicada, y, en su caso, por el peso relativo que se deba otorgar a esta área en comparación con la del resto de actitudes o factores relativos a la personalidad que también se valoran y estiman relevantes para el desempeño de la función policial.
Por otra parte, partiendo también de la realidad incontestable que suponen los hechos acreditados y probados en la sede o jurisdicción penal, a juicio de esta institución, es imprescindible que el Departamento asuma la necesidad de adoptar todas aquellas cautelas o medidas que permitan asegurar, en la medida de lo posible, que no se repitan este tipo de hechos, teniendo en cuenta precisamente el concreto contexto en el que estos hechos han tenido lugar, esto es: durante el periodo de formación de los agentes en prácticas en la Academia. Asimismo, a juicio de esta institución, es necesario que el Departamento haga suyo el empeño de que en la formación de los futuros agentes se cuide de manera especial una formación en derechos humanos que profundice en el respeto de la dignidad de las personas homosexuales y transexuales que lleve a desterrar actitudes homófobas entre los futuros miembros de la Policía Vasca.
Para concluir con este primer apartado relativo a selección, queremos hacer referencia también a que, en su momento, esta institución emitió la resolución, de 16 de octubre de 2007, por la se que concluía la actuación seguida sobre la convocatoria de un procedimiento selectivo para ingreso en la categoría de agente de la escala básica de la Ertzaintza, convocatoria ésta que, por vez primera, incorporaba una medida de reserva de plazas en favor de las aspirantes mujeres.
Decíamos entonces que, como institución, valorábamos positivamente la línea iniciada con el fin de tratar de minorar el fenómeno estructural de la desigualdad entre el número de mujeres y hombres en el seno de la Ertzaintza gracias a la inclusión de medidas que pueden permitir eliminar desigualdades y promover la igualdad en los procesos selectivos de ingreso anunciados por la Academia de Policía del País Vasco, pero que, no obstante, entendíamos que, conforme al actual marco normativo, por el momento, tales medidas debían atenerse a lo previsto en el contenido adicionado al artículo 27 de la Ley 6/1989, de 6 de julio, de Función Pública Vasca, mediante la disposición final segunda de la Ley 4/2005, de 18 de febrero, para la Igualdad de Mujeres y Hombres.
Hace unos meses, el Tribunal Superior de Justicia del País Vasco ha tenido ocasión de pronunciarse sobre este mismo asunto con motivo del recurso formulado en torno al procedimiento selectivo para ascenso a la categoría de suboficial de investigación criminal de la escala de inspección de la Ertzaintza, habiendo mantenido una línea coincidente con la de esta institución. (Sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo de 12 de mayo de 2010), lo que nos lleva a reafirmarnos en nuestras valoraciones previas.
Con posterioridad a todo ello, ha tenido entrada en esta institución un escrito de queja que, teniendo presentes las consecuencias que se siguen de este pronunciamiento judicial, ha planteado, sin embargo, la existencia de una suerte de discriminación indirecta en el acceso a los cursos de capacitación que se establecen en el artículo 59.2 de la Ley 4/1992, de 17 de julio, de Policía del País Vasco, toda vez que, según refieren que para las mujeres "estuvo vetado el acceso a las primeras promociones de la Ertzaintza y uno de los méritos que se tienen en cuenta para acceder a estos cursos es la antigüedad en los puestos de mando inmediatamente inferiores", lo que nos obliga a un nuevo estudio complementario de la cuestión.
III.2. Regularización de situaciones
Ya hemos alusión a la labor de seguimiento de los procesos de transferencia que confiamos permitan atender de una manera definitiva las repetidas demandas de regularización planteadas desde años atrás por el personal docente de instituciones penitenciarias, el profesorado de religión, el personal del Servicio de Empleo Público Estatal (SEPE), etc. No insistiremos en ello.
Debemos referir también que este año se han recibido varias quejas con motivo de la nueva normativa reguladora del procedimiento de selección y contratación de profesorado contratado permanente de la UPV/EHU. Dada la conexión que se produce entre ellas en algunos casos, señalaremos también que la tramitación de quejas referidas a procesos de personal propios del ámbito universitario nos llevan a reiterarnos en la recomendación dirigida en su momento a la agencia UNIQUAL y que fue incorporada al informe anual al Parlamento Vasco correspondiente al año 2008, donde dejamos constancia de la actuación desarrollada en torno al proceso para la evaluación y asignación de complementos adicionales del personal docente e investigador, en la que pusimos de manifiesto la necesidad de extremar las garantías que asisten a los interesados, en particular las referidas a la motivación.
Pero, sin duda, este año 2010, destaca sobremanera lo ocurrido con personal al servicio del EUSTAT. En efecto, determinadas personas empleadas al servicio del EUSTAT han promovido una serie de iniciativas judiciales que, de momento, han llevado a que el Tribunal Superior de Justicia del País Vasco haya confirmado su condición de trabajadores indefinidos discontinuos.
Estos pronunciamientos judiciales, en tanto que pronunciamientos declarativos favorables a los demandantes, han requerido de una actuación posterior de la Administración para su efectiva materialización, la cual se ha centrado básicamente en la formalización de los correspondientes contratos de personal laboral indefinido discontinuo y la regulación de su llamamiento en conformidad con lo prevenido en el artículo 15.8 del Estatuto de los Trabajadores.
En lo que respecta a esto último (regulación de llamamiento) y hasta tanto se alcance un acuerdo específico con la representación del personal, la Administración ha manifestado haberse decantado por la aplicación del sistema y criterios establecidos en el Acuerdo del Consejo de Gobierno de 30 de mayo de 2006, de selección del personal para la prestación de servicio de carácter temporal en la Administración general de la CAPV.
Ahora bien, esta "actuación posterior" de la Administración solo ha tenido lugar en los casos en los que la declaración judicial de la condición de trabajador indefinido discontinuo ha adquirido firmeza, al estimarse que de este modo no puede verse afectada por un fallo judicial posterior.
En cambio, en otros casos, que son los que han acudido en queja ante esta institución, y como quiera que éstos se han decidido por presentar un recurso de casación ante el Tribunal Supremo, la Administración ha optado por no llevar a cabo ninguna actuación, relegando su eventual selección, bajo la anterior fórmula de contratación para obra o servicio determinado, únicamente para cuando no medien candidatos incluidos en la lista provisional de llamamientos integrada por los ahora contratados como indefinidos discontinuos.
Bien, nos consta que los interesados han solicitado en los Juzgados respectivos la ejecución parcial de las sentencias dictadas y que tales solicitudes han sido denegadas debido al carácter declarativo de las sentencias por mor de las reglas o normas procesales de aplicación.
Sin embargo, al margen de estas formalidades procesales, conviene advertir que el propio alcance de la pretensión que mueve a estos interesados hace que la eventual intervención del Tribunal Supremo únicamente resulte relevante a efectos de confirmar o no su condición de trabajadores fijos indefinidos, pero en modo alguno alterará su condición ya reconocida de trabajadores indefinidos discontinuos.
Por ello, en nuestra opinión, la actuación de la Administración, tras conocerse los pronunciamientos judiciales a los que venimos haciendo alusión, ha evitado entrar a considerar la posible regularización de las situación de una parte de los trabajadores que integran este colectivo, escudándose o arguyendo un próximo pronunciamiento del Tribunal Supremo, pero inflingiendo a éstos un trato lesivo que les relegaba a un orden de llamamiento que ignoraba su condición ya reconocida de indefinidos discontinuos.
Ante este panorama, hemos sugerido a la Administración que reconsiderase la línea de actuación emprendida y propiciase al menos un orden común de llamamiento que haga innecesaria una siempre difícil, sino imposible, reparación futura de las consecuencias lesivas señaladas.
Afortunadamente, la Administración se ha mostrado receptiva a la recomendación formulada.
III.3. Incompatibilidades
La queja planteada por una empleada foral nos ha permitido ser testigos de un claro y demostrativo ejemplo de una forma de proceder de la Diputación Foral de Gipuzkoa, ciertamente alejada del principio de buena administración.
El procedimiento seguido por esta Administración foral con el fin de revisar de oficio, en un cuarto y último intento, el reconocimiento de la compatibilidad autorizada en su momento a la interesada a tenor de lo dispuesto en el artículo 102.1 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, ha hecho que mediase un informe vinculante de la Comisión Jurídica Asesora del Territorio Histórico de Gipuzkoa que, al pronunciarse de forma favorable a la propuesta planteada en tal sentido, ha limitado las posibilidades de que los responsables administrativos pudieran sopesar otros alegatos. Así, una vez más, la interesada se ha visto obligada a acudir a la vía jurisdiccional con el fin de lograr la tutela de sus pretensiones.
En cualquier caso, la actuación de esta institución ha quedado reflejada en la Resolución del Ararteko, de 16 de febrero de 2010, por la que se concluye su actuación en una queja relativa a una solicitud de autorización de compatibilidad.
III.4. Conciliación
En lo que respecta a esta materia de conciliación de la vida personal, familiar y laboral, creemos importante advertir, por lo que supone de novedoso, que una empleada al servicio del Departamento de Justicia y Administración Pública de la Administración General de la CAPV (educadora de un centro de menores) ha sometido a nuestra consideración la negativa de ésta no sólo de reconocer la prestación económica por riesgo durante la lactancia natural sino también de autorizar la adaptación y/o cambio de puesto de trabajo. No obstante, su decisión última de iniciar acciones judiciales nos ha obligado a tener presente el deber de abstención que pesa sobre esta institución a tenor del artículo 13.1 de nuestra Ley constitutiva 3/1985, de 27 de febrero.
Asimismo, otra empleada de este mismo departamento ha esgrimido igualmente necesidades de conciliación para fundamentar su solicitud de proseguir con su formación para lograr la necesaria capacitación lingüística en euskera en horario de tarde.
Ciertamente, las bases de la convocatoria general anunciada para el presente curso 2010-2011 no contemplan la posibilidad de que las necesidades de conciliación puedan justificar un tratamiento diferenciado, en cuanto a la modalidad de la formación a seguir, permitiendo acudir a cursos organizados por euskaltegis autorizados ante la falta de cursos propios con horarios adecuados. Sin embargo, las propias bases establecen otras posibilidades que pueden permitir dar respuesta a tales necesidades como ocurre con la modalidad llamada de autoaprendizaje.
Ello hace que desde esta institución no hayamos podamos rebatir la decisión tomada de no reconsiderar el caso, si bien hemos sugerido que, en futuras convocatorias de cursos de capacitación lingüística en euskera, se traten de apurar las posibilidades de organización de tales cursos de manera que se pueda dar respuesta a necesidades de conciliación familiar como las planteadas.
Para finalizar este apartado, nos remitimos de nuevo a la recomendación de carácter general que se incluye en el capítulo IV de este informe con el título: Tratamiento de las solicitudes de reducción y adaptación o de modificación de jornada como medidas de conciliación de la vida personal, familiar y laboral.
III.5. Normalización lingüística
En este apartado, nos parece interesante destacar la queja tramitada a instancia de un funcionario docente interesado en acceder, a través de los procesos de provisión correspondientes, a puestos de Administración general abiertos al personal perteneciente a cuerpos docentes y que tienen establecido el perfil 4. Este funcionario obtuvo en 1984 el certificado B de Euskaltzaindia. Parece razonable pensar que es superior al certificado D, pero la falta de declaración formal de su equivalencia con el perfil 4 ha supuesto su exclusión en los procesos en los que ha solicitado tomar parte.
Después de plantear que se analizara la posibilidad de que los mencionados decretos contemplaran esa equivalencia entre el certificado y el perfil 4, la Viceconsejería de Política Lingüística le informó de que no veía motivo para ello. En este contexto, planteó la posibilidad de que se prevea un mecanismo que haga viable la participación del personal docente en estos puestos abiertos a ellos.
A nuestro modo de ver, esta pretensión del interesado encuentra encaje en lo preceptuado en el artículo 32 a) del Decreto 86/1997, de 15 de abril, por el que se regula el proceso de normalización del uso del euskera en las administraciones públicas de la CAPV. Por ello, hemos venido realizado una serie de gestiones ante el Departamento de Justicia y Administración Pública que no han permitido apurar la viabilidad de todas las vías de acreditación posibles.
Pero, de cualquier modo, ante la afirmación de la consejera de Justicia y Administración Pública ("En relación a las convocatorias que anualmente convoca el IVAP para la acreditación de los perfiles lingüísticos y a las que entre otros, se puede presentar el personal de esta Administración general de la CAPV, decir, que a esta Dirección de Función Pública no le corresponde determinar qué personal es el que puede participar en las mismas."), finalmente hemos decido recabar la colaboración del propio IVAP.
La primera reacción de este Instituto ha sido la de destacar la singularidad que caracteriza el tratamiento del personal docente lo que nos obliga a insistir en la actuación iniciada y propiciar en definitiva la habilitación de un cauce que permita dar respuesta a estos docentes interesados en proveer puestos de Administración general de perfil 4 abiertos a ellos.
IV. Conclusiones
El área de personal al servicio de las administraciones públicas es una de las llamadas áreas materiales en las que se estructura el trabajo de la institución. El grueso de la actividad desplegada en el área viene dada por las quejas recibidas, lo que explica muchas veces los asuntos tramitados resulten recurrentes. No obstante, en muchas ocasiones, las actuaciones desarrolladas con ocasión de las quejas permiten detectar aspectos susceptibles de mejora así como materias que requieren un estudio más sosegado.
Así y como balance de las quejas tramitadas a lo largo de este año 2010, la institución del Ararteko quiere animar a las diferentes administraciones públicas vascas a que continúen esforzándose en la cada vez más cuidada organización de los procesos selectivos de tal modo que se extremen al máximo las garantías de una concurrencia igual de todos los aspirantes interesados.
En lo tocante a este apartado, queremos llamar la atención, de manera especial, sobre el establecimiento de posibles cupos o reserva de plazas en favor de determinados aspirantes. Debemos insistir a este respecto en que el establecimiento de estos posibles cupos debe contar siempre con la necesaria cobertura jurídica (en el caso, por ejemplo, de la reserva en favor de mujeres) y debe ser motivo de una aplicación cabal en cuanto a las posibilidades que suponen (por ejemplo, cuando se tratar de adaptaciones en supuestos de personas con discapacidad).
Debemos reiterar también lo manifestado en cuanto a la formación de futuros y futuras funcionarios (concretamente de los futuros miembros de la Ertzaintza) en materia de derechos humanos.
Aun cuando, como ya hemos señalado, nuestra labor se limita a un mero seguimiento, confiamos en que culminen debidamente los procesos de transferencias de medios personales de docentes de instituciones penitenciarias, profesorado de religión y personal del anterior Servicio de Empleo Público Estatal (SEPE) y se ponga fin a largos años de incertidumbre y preocupación en cuanto a la situación de este personal.
La tramitación de quejas referidas a procesos de personal propios del ámbito universitario nos llevan a reiterarnos en la recomendación dirigida en su momento a la agencia UNIQUAL y que fue incorporada al informe anual al Parlamento correspondiente al año 2008, donde dejamos constancia de la actuación desarrollada en torno al proceso para la evaluación y asignación de complementos adicionales del personal docente e investigador, en la que pusimos de manifiesto la necesidad de extremar las garantías que asisten a los interesados, en particular las referidas a la motivación.
Sin duda, las necesidades de conciliación de la vida personal, familiar y laboral están cobrando cada vez un mayor protagonismo no sólo en lo que respecta a cuestiones de reducción y/o adaptación de jornada sino también en la configuración de otros programas o proyectos destinados al personal al servicio de las administraciones públicas como por ejemplo la organización de programas de formación, etc. En este sentido, se impone una consideración transversal de las necesidades de conciliación de las personal empleadas en el sector público al que, por otro lado, le corresponde llevar a cabo una labor de liderazgo en este terreno.
En este punto, además de remitirnos a la lectura de la recomendación general que se incluye en el capítulo IV, debemos insistir en la dimensión constitucional de los derechos de conciliación y a la necesidad por tanto de procurar un tratamiento exquisito, en cuanto a exigencias de motivación, etc., a las peticiones que en este ámbito sean planteadas por los empleados públicos.
Por último, consideramos obligada una cita a la materia de prevención de riesgos laborales, entre ellos, sobre todo, los llamados psicosociales y a la recepción de quejas referidas a cuestiones de acoso laboral. Es nuestro propósito intentar dedicar una especial atención a este tipo de cuestiones en próximos planes de actuación del área.
10. Protección y tenencia de animales
I. El área en cifras
En el año 2010 se han recibido 7 quejas en el área de protección de animales, lo que supone el 0,53% del total de las quejas tramitadas por la institución a lo largo de este ejercicio.
Por administraciones afectadas, podemos señalar que las quejas han sido:
− Administración local 4
− Administración foral 2
Si atendemos a las subáreas
− Tenencia de animales 3
− Protección de animales 2
− Núcleos zoológicos 1
− Otros aspectos 1
Los datos estadísticos de esta área al cierre de la redacción de este informe son los siguientes:
TOTAL | En trámite | Concluidas | Actuación incorrecta | Actuación no incorrecta | Asesoramiento e información a la ciudadanía | |
Iniciadas en 2010 | 6 | 5 | 1 | 0 | 1 | 0 |
Iniciadas en años anteriores | 9 | 0 | 9 | 5 | 2 | 2 |
II. Contexto normativo o social
En el informe correspondiente al año 2009 apuntábamos que el Parlamento Vasco había aprobado la Proposición no de Ley 49/2009, por la que se instaba al Gobierno Vasco a elaborar y trasladar a dicha Cámara, a la mayor brevedad posible la modificación de la Ley 6/1993, de 29 de octubre, de protección de animales, con el fin de adaptarla a la evolución de la realidad jurídica y a la sensibilidad social, incorporando la experiencia de su aplicación durante los últimos 15 años. A estos efectos, podemos señalar que por parte del Departamento de Medio Ambiente, Planificación Territorial, Agricultura y Pesca del Gobierno Vasco, se informa que en el 2010 se han iniciado los contactos pertinentes con distintas asociaciones protectoras de animales, tanto del País Vasco como del Estado, instituciones públicas y agentes implicados, de cara a la actualización de la citada norma que se indica, está en proceso de elaboración.
III. Quejas destacadas
Las principales quejas recibidas en esta área hacen referencia a las condiciones de vida los animales, tanto en los núcleos zoológicos como en los domicilios, así como sobre el régimen de tenencia de los animales dado por las personas poseedoras de los mismos.
Si bien en ejercicios precedentes al mayor número de denuncias cuestionaban el funcionamiento de los núcleos zoológicos, en el presente año son más las quejas que plantean los problemas de convivencia que surgen entre las personas y animales en los espacios públicos. Para dar el trámite correspondiente a estas reclamaciones nos hemos dirigido a los ayuntamientos correspondientes para recordarles las obligaciones que derivan de la normativa de tenencia de animales. La Ley 6/1993, de 29 de octubre, sobre protección de animales y el Decreto 101/2004, de 1 de junio, sobre tenencia de animales de la especie canina, establecen las competencias que corresponden a las entidades locales para la inspección y control del cumplimiento de las obligaciones de los propietarios de estos animales. La normativa determina que en las vías y espacios públicos urbanos los perros deben ir controlados y sujetos mediante el uso de las correspondientes cadenas o correas. Asimismo, estos animales deben ir identificados con el microchip, censados y registrados en el registro del municipio de residencia.
Por otro lado, hemos de referirnos a tres actuaciones concretas que si bien partían de reclamaciones recibidas en el año 2009, han concluido en el presente ejercicio con las consiguientes resoluciones.
III.1. En primer lugar, hemos de aludir a la queja que planteó una persona por las molestias y daños que provocaba la existencia de animales sueltos que procedían de unas explotaciones ganaderas colindantes y que invadían su propiedad. En relación con las actuaciones municipales seguidas para tratar de solucionar el problema constaba a esta institución que se habían celebrado reuniones entre las partes involucradas (afectado, propietario de los animales y el ayuntamiento). En una de esas reuniones se había acordado la obligación de que los propietarios de los animales establecieran medidas que contuvieran la salida de los animales dentro de los límites de su propiedad. Asimismo, el ayuntamiento recordó a las partes la competencia municipal en la recogida y custodia de animales sueltos y abandonados. A pesar de esas gestiones municipales el reclamante insistía en que se habían vuelto a reiterar los problemas de abandono de animales.
Tras los oportunos trámites, mediante la Resolución del Ararteko, de 25 de enero de 2010, concluíamos que era la administración municipal en coordinación con el servicio foral correspondiente, quien debería intervenir ante la presencia de animales que deambulen por el municipio sin control para identificar el animal y, en su caso, estabularlos de forma adecuada hasta la recuperación por la persona responsable. En el caso en el que el dueño del animal haya incumplido las obligaciones que establece la normativa de tenencia de animales el ayuntamiento deberá proceder a la tramitación del eventual procedimiento sancionador.
III.2. El Ararteko recibió una reclamación de un usuario de EuskoTren que planteaba su desacuerdo con la imposibilidad de acceder junto con su animal doméstico en los ferrocarriles. El objeto de la reclamación se centraba en la posibilidad de que determinados animales de compañía pudieran ser transportados sin alterar el servicio, transportados en el interior de trasportines (habitáculos cerrados diseñados específicamente para el transporte de animales domésticos).
En respuesta a la petición que dirigimos desde esta institución, EuskoTren nos informó que no se permitía viajar con animales de compañía por primar la comodidad del viajero dado los problemas de seguridad e higiene que pudieran plantear algunos animales domésticos. En todo caso, nos apuntaban que habían recibido una comunicación del Departamento de Vivienda, Obras Públicas y Transportes del Gobierno Vasco para que reconsideraran dicho criterio hacia posiciones más permisivas que respetaran los derechos e intereses de todas las partes.
Esta institución también entendía que cada vez más en nuestra sociedad tenemos y convivimos con animales domésticos, cuya presencia y utilidad para el ser humano ya no se limita a prestar un servicio a su favor, sino que se han integrado en nuestra vida cotidiana hasta el punto de participar y condicionar la vida en el interior de las casas y en el exterior: ocio, transporte…
Asimismo, pudimos comprobar que la tendencia en los servicios de transporte ferroviario, tanto en el Estado como en los países de nuestro entorno, se había orientado claramente a propiciar el acceso con animales domésticos al interior de los transportes públicos. Como ejemplo, los casos de la compañía del tranvía de San Sebastián, el metro de Madrid, de Barcelona, RENFE tanto en sus grandes líneas como en sus servicios de cercanías, el metro de Londres y el servicio de transporte de París.
Por todo ello esta institución elevó, mediante Resolución de 23 de febrero de 2010, una sugerencia a EuskoTren para permitir, en dicho servicio de transporte el acceso de los animales de compañía en condiciones que no molesten a las personas usuarias.
Al respecto, hemos de señalar que una vez entren en vigor el próximo 1 de enero de 2011 las condiciones generales de contratación de los servicios de ferrocarril, tranvías y funicular de EuskoTren, las personas viajeras podrán ir acompañadas de un animal doméstico siempre y cuando no resulte peligroso ni molesto por su forma, volumen, ruido y olor. Deberá valorar el personal de EuskoTren, según su prudencial criterio, el peligro o molestia que en cada caso suponga el animal. Las personas viajeras que vayan con mascotas deberán observar las siguientes indicaciones:
- Los animales domésticos (perros o gastos) deberán viajar atados o en brazos de su propietario, pero en ningún caso pueden ocupar un asiento.
- Queda prohibido el acceso de animales domésticos que sean considerados exóticos (reptiles, arañas, insectos, etc.).
- Queda prohibido el acceso a las instalaciones y vehículos de EuskoTren de los perros considerados peligrosos por la normativa y ordenanzas.
- Los perros en todo momento deben deberán estar sujetos mediante correa, desde el momento en que se acceda a las dependencias de EuskoTren hasta el abandono de las mismas.
- Por motivos de seguridad, los animales deberán ser portados por el propio dueño o extremar las precauciones en las zonas de validación, en la entrada a los vehículos, y en general en cualquier área de apertura y cierre de puerta de vehículo o instalaciones de EuskoTren, a fin de que la mascota no sufra ningún tipo de daño. EuskoTren no se hará responsable de lesiones en animales de aquellos dueños/as que no observen las debidas precauciones.
- EuskoTren se reserva la posibilidad de limitar la admisión de animales domésticos en momentos de gran aglomeración de personas (eventos deportivos, fiestas, servicios especiales, etc.).
- La persona propietaria o acompañante del animal será el único responsable incluso ante terceros, de cualquier incidencia o daño que pueda producirse a consecuencia del comportamiento del animal.
- En viajes superiores a 20 kilómetros, el propietario del animal doméstico deberá abonar por éste el importe correspondiente a medio billete del trayecto que se realice.
- Los perros guía no estarán sometidos a estas condiciones.
- EuskoTren recomienda que las personas viajeras acompañadas por mascotas se cercioren de que el animal es bien recibido por las restantes personas viajeras, sin imponer su presencia a aquéllas que puedan sentirse atemorizadas. En ese caso, será obligación del propietario trasladarse a otra parte del vehículo.
- También recomienda que en días laborables se viaje con los animales a partir de las 10 horas de la mañana, para facilitar una convivencia adecuada entre las personas viajeras y mascotas.
III.3. Por último, hemos de destacar la queja promovida por una asociación protectora de animales que acude a esta institución para poner en nuestra consideración algunas cuestiones derivadas de la gestión municipal del servicio de recogida de perros y gatos abandonados en el municipio de Bilbao.
El motivo principal de la reclamación se centra en los problemas que plantea la adopción de animales por personas residentes en otros países de la Unión Europea, la propuesta de favorecer el acceso a los residentes en el País Vasco y el acceso al registro municipal que recoge las entradas y salidas de animales. Una segunda cuestión plantea la necesidad de tomar otra serie de medidas que favorezca el control de la población de animales abandonados, las colonias de gatos, o la sensibilización de los propietarios de los animales para evitar los abandonos.
Estudiada la información facilitada por el Ayuntamiento de Bilbao sobre las cuestiones planteadas pudimos llegar a las siguientes conclusiones:
• La gestión del centro de municipal de recogida de animales abandonados permite el acceso personal en un horario de tres horas diarias para todas aquellas personas interesadas. Ese servicio se presta también mediante el uso de nuevas tecnologías como es una página web que permite de manera complementaria el acceso al servicio que presta el ayuntamiento.
• Las restricciones de acceso a alguna de las dependencias del centro de custodia han sido justificadas por las necesidades de servicio y no impiden mostrar los animales en los espacios de acceso público habilitados. En todo caso, el servicio de control e inspección de los núcleos zoológicos corresponde a las administraciones forales.
• Esta institución considera que la adopción de animales es una medida positiva que evita el sacrificio de animales abandonados. El procedimiento de entrega debe realizarse de manera pública transparente, y en su caso de libre concurrencia, entre todas aquellas personas que quieran optar a adoptar alguno de los animales recogidos sin discriminar por su lugar de residencia. En cualquier caso, las administraciones deben velar por el cumplimiento de la normativa que regula el control en la identificación y de las condiciones sanitarias de los desplazamientos.
• El acceso a los datos de carácter personal que incluyen los registros públicos de identificación de gestión de los centros de recogida de animales exigiría el consentimiento de los interesados conforme estable el artículo 11 de la Ley Orgánica de Protección de Datos de Carácter Personal.
Por último, en relación con la creación de una colonia de gatos el Ayuntamiento de Bilbao manifestaba su disposición a analizar una propuesta de la asociación en ese sentido. El objeto de la pretensión de la asociación de establecer una colonia de gatos trae causa en las previsiones de la propia Ordenanza de tenencia de animales la que prevé en su artículo 10.4 que: "El ayuntamiento podrá promover colonias de gatos como alternativa a su sacrificio. Estas colonias consistirán en la agrupación controlada de animales, debidamente esterilizados, en espacios públicos a cargo de organizaciones y entidades cívicas sin ánimo de lucro".
No obstante, a la vista de los antecedentes y de las consideraciones jurídicas expuestas, mediante la Resolución del Ararteko de 16 de junio de 2010 sugerimos al Ayuntamiento de Bilbao que el servicio municipal de recogida y de entrega de animales abandonados en adopción pudiera permitir el acceso a determinadas asociaciones de defensa de los animales en casos puntuales para conocer el funcionamiento del servicio y el estado de las instalaciones. Que el órgano titular de los registros municipales de custodia de animales de compañía pudiera permitir el acceso a los datos de registro existentes, previa disociación de los datos personales, en aquellos casos que el solicitante acredite un interés legitimo, individual o colectivo. Asimismo, sería posible remitir información estadística que obre en el servicio administrativo sobre los casos en los que los animales son cedidos a otras comunidades autónomas u otros países. Que impulsara el plan presentado por la asociación reclamante de una colonia de gatos dentro del término municipal de Bilbao y, en el caso de su viabilidad, ponerlo en funcionamiento.
IV. Conclusiones
El contenido concreto de las quejas en esta área hace referencia a la tenencia de los animales, a su bienestar tanto en los domicilios de los particulares, en los espacios públicos y, en especial, en los centros de recogidas o de estancia de animales, conocidos como núcleos zoológicos.
En el presente ejercicio las reclamaciones sobre los conflictos generados en la convivencia entre las personas y los animales en distintos ámbitos han prevalecido sobre aquellas que cuestionan las condiciones o el trato dado a los animales. Los ciudadanos siguen dirigiéndose a esta institución para denunciar la falta de actuación de las administraciones ante sucesos o agresiones producidas por algunos animales en determinados espacios públicos.
Corresponde a los ayuntamientos velar por el cumplimiento de la normativa de tenencia de animales para evitar los daños a las personas. En este sentido, se exige que en las vías y espacios públicos urbanos los perros deban ir controlados y sujetos mediante el uso de las correspondientes cadenas o correas. Asimismo, estos animales deben ir identificados con el microchip, censados y registrados en el registro del municipio de residencia, para lo cual es importante que desde las entidades locales se realicen campañas de identificación animal para evitar en el futuro las negativas consecuencias que pueden producirse ante abandonos, agresiones, quejas, etc.
No obstante, en la actualidad es evidente que cada vez es mayor la presencia de los animales domésticos en los espacios públicos. Por ello, si bien resultan necesarias las políticas de control por parte de los municipios, quizás se deberían también arbitrar otro tipo de soluciones que permitan una convivencia equilibrada entre las personas que tienen animales domésticos y el resto de ciudadanos. A este respecto podemos señalar algunas de las medidas que las distintas asociaciones protectoras de animales proponen. Así, señalan la necesidad: (1) de habilitar zonas concretas de esparcimiento para los animales dado que la exposición del animal a una correa constantemente y, en ocasiones a un bozal, puede provocarle comportamientos agresivos; (2) de poner los medios urbanos suficientes para dar la posibilidad a los poseedores de los animales de la recogida de las deposiciones caninas y (3) de realizar campañas informativas para la concienciación y la educación de la población propietaria de animales sobre las cuestiones relativas a la tenencia de animales con objeto de que dispongan de información suficiente sobre las obligaciones que tienen y las consecuencias del incumplimiento de las mismas.
11. Régimen jurídico, bienes y servicios de las administraciones públicas
I. El área en cifras
Este año se han recibido en esta área un total de 116 quejas, cuya distribución por administraciones afectadas ha sido la siguiente:
− Administración local 107
− Administración foral 11
− Administración General de la Comunidad Autónoma (Gobierno Vasco) 6
− UPV/EHU 1
De acuerdo con su distribución por subáreas, su clasificación es la siguiente:
− Régimen de contratación, patrimonio y responsabilidad administrativa 34
− Funcionamiento de la Administración y procedimiento administrativo 30
− Servicios públicos locales 30
− Gestión del padrón municipal 13
− Otros aspectos 7
− Información y participación ciudadana 2
La información estadística de las quejas del área al cierre del ejercicio es la siguiente.
TOTAL | En trámite | Concluidas | Actuación incorrecta | Actuación no incorrecta | Asesoramiento e información a la ciudadanía | Inadmisión sobrevenida | |
Iniciadas en 2010 | 125 | 41 | 78 | 27 | 38 | 13 | 6 |
Iniciadas en años anteriores | 108 | 20 | 79 | 41 | 38 | 0 | 9 |
* Con respecto a las cifras globales, al haberse materializado este año una reorganización de las áreas y, en concreto, el desglose de la anterior área de Obras Públicas y Servicios, en dos áreas, creándose como área distinta a la de este epígrafe la correspondiente a Obras Públicas, Transportes e Infraestructuras, no es posible realizar una comparativa sobre la evolución de las quejas entre el anterior ejercicio y éste.
El estado de tramitación de la mayoría de las quejas que hemos recibido resulta razonable, habiendo concluido nuestra actuación en aproximadamente dos tercios de todas las recibidas, quedando principalmente pendientes en diferentes fases de actuación las quejas correspondientes al cuarto trimestre. Aun así, cabe subrayar la existencia de un número de expedientes que sufren un excesivo retraso por la falta de colaboración de algunas administraciones. A pesar de las innumerables gestiones realizadas, hay administraciones que no han atendido a los requerimientos realizados desde esta institución para que nos informaran de las cuestiones que planteaban las quejas, así como su disposición a atender las consideraciones que les trasladábamos, en aquellos supuestos en los que disponíamos de la documentación que estimábamos suficiente, sobre la actuación administrativa que se denunciaba. Además, no debemos olvidar que este retraso y falta de colaboración se acumula con el tiempo de espera que previamente han sufrido los ciudadanos y ciudadanas, al no ser atendidos directamente en sus demandas por la administración afectada.
En este sentido, cabe resaltar de manera especial la falta de colaboración del Ayuntamiento de Mutriku, administración con la que todavía mantenemos tres expedientes de queja sin resolver correspondientes al ejercicio 2009, a pesar de los requerimientos, apercibimientos y demás gestiones realizadas.
El otro aspecto a subrayar y que sobresale como núcleo central de un número importante de las quejas tramitadas en el área sigue siendo el silencio administrativo. Aunque no sea ninguna novedad, debemos seguir insistiendo en el derecho de toda persona que presenta una solicitud a recibir una respuesta por escrito motivada y en un tiempo razonable. El silencio administrativo no es una alternativa o una opción de la administración para finalizar un procedimiento, tal como tendremos ocasión de desarrollar en otro apartado de esta memoria, refiriéndonos a algún caso concreto.
II. Novedades legislativas
A finales del ejercicio pasado, se aprobó la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, que incorpora, parcialmente, al Derecho español, la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior (en adelante, Directiva de Servicios).
Por su parte, la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, evaluó la normativa legal de rango estatal afectada para adecuarla a los principios que dicha ley establece y aprobó las correspondientes modificaciones en diversos textos legales.
Entre estas modificaciones, por su carácter horizontal, cabe citar los cambios en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas (LRJPAC), referidos a los principios de intervención para el desarrollo de actividades, al silencio administrativo y a los nuevos instrumentos de declaración responsable y comunicación previa (artículos 39 bis, 43 y 71 bis). Por lo que afecta a las administraciones locales, cabe señalar el añadido del apartado 4 del artículo 70 bis y la modificación del artículo 84 de la Ley 7 /1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local (LRBRL), que introduce la utilización de la ventanilla única e incluye para el ámbito local los nuevos instrumentos de intervención, en consonancia con la modificación del artículo 39 bis de la LRJPAC.
La adecuación normativa de la actividad de intervención de todas las administraciones públicas, cada una en su ámbito competencial, debe ser decidida y urgente, ya que no debemos olvidar que, en tanto se lleva a cabo tal adecuación, estamos en la situación de que cualquier persona pueda invocar el denominado "efecto directo" de aplicación de la Directiva de Servicios. En suma, cuando se estime que una norma determinada no es conforme o atenta contra los preceptos del nuevo régimen de intervención administrativa, se podrá exigir la inaplicabilidad de la norma no adecuada, con la gran inseguridad jurídica y los conflictos que todo ello puede acarrear.
Tal como indicamos, este nuevo marco normativo no se ha traducido, todavía, en las necesarias reformas que deben incorporar tanto las normas autonómicas como los reglamentos locales de nuestra comunidad autónoma en los ámbitos afectados por la nueva regulación. El Gobierno Vasco publicó, con fecha 7 de mayo de 2010 (BOPV nº 84), la resolución por la que se somete a información pública el Anteproyecto de Ley de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Directiva de Servicios, sin que hasta el momento se haya aprobado.
Con respecto a las entidades locales, aunque una gran parte de la potestad reglamentaria que ostentan se enmarca, además de en la normativa básica estatal, en el contexto de las normas autonómicas que todavía no se han adecuado (normativa urbanística, medioambiental, turística, comercial, por citar algunas), existe en la esfera local un importante ámbito de regulación, constituido por las ordenanzas y reglamentos. Este cuerpo reglamentario, que es en última instancia el que regula los procedimientos específicos y requisitos necesarios para ejercer las actividades de servicios que se implantan en el municipio, debe adaptarse a la nueva regulación. La importante labor de evaluación y revisión que, por lo que observamos en los boletines oficiales y páginas web locales, se encuentra básicamente sin realizar, es una oportunidad para simplificar los procedimientos y fomentar, al mismo tiempo, un nivel elevado de calidad en los servicios, así como evitar la introducción de restricciones al funcionamiento de los mercados de servicios que no resulten justificadas o proporcionadas.
En todo caso, no debe perderse de vista que, en conformidad con los principios y criterios que rigen esta reforma, resultará imprescindible un ejercicio de motivación, debidamente documentado en el expediente, de las restricciones que se prevean para el ejercicio de los derechos individuales o colectivos o para el desarrollo de una actividad, todo ello en aras al debido control del ejercicio de la potestad discrecional. Así, sin ánimo exhaustivo, apuntamos los siguientes principios y criterios:
• Elegir la medida menos restrictiva. Deberá tenerse en cuenta que la autorización y la licencia, se convierten en la excepción a la regla general de la comunicación previa o la declaración responsable, por lo que deberá justificarse la aplicación de la excepción.
• Motivar su necesidad para la protección del interés público. Así: concretar cual es el interés público digno de protección que exige una medida más restrictiva.
• Justificar su adecuación para lograr los fines que se persiguen, es decir, justificar la proporcionalidad del instrumento de autorización elegido.
• Establecer la prohibición de diferencias de trato o discriminatorias en caso de resultar necesaria la autorización (por ejemplo: requerirá analizar la exigencia de requisitos tales como la residencia en un determinado municipio para instalarse en el mercadillo).
• Aplicar criterios claros e inequívocos, transparentes y accesibles, así como objetivos, debiendo hacerse públicos con antelación y respetando la concurrencia competitiva en caso de ser autorizaciones limitadas (actividad reglada de fácil acceso con carácter previo. Por ejemplo: licencias de ocupación del dominio público con veladores y terrazas).
• Tener en cuenta que con carácter general las autorizaciones pasan a ser por tiempo indefinido, salvo que su número sea limitado (impedimentos técnicos razonados o escasez de recursos naturales), se renueven automáticamente en las condiciones previamente establecidas o se limiten por razones de interés general a acreditar.
Finalmente también dejamos apuntado que, con fecha 24 de noviembre de 2010 (BOPV nº 226), se ha publicado la resolución por la que se somete a información pública el Anteproyecto de Ley Municipal de Euskadi, trámite que se cumplimenta por afectar a todas las personas residentes en nuestra Comunidad Autónoma, en cuanto vecinos y vecinas de los municipios que la conforman. Esperemos que esta vez la ley municipal que tanta importancia y significado tiene para los gobiernos locales, se pueda aprobar con la mayor celeridad posible.
III. Plan de actuación
Una parte esencial de nuestra actuación habitual tiene su origen en quejas individuales presentadas por la ciudadanía. Así, la tramitación de las quejas recibidas ha sido el grueso de nuestra actividad en esta área, expedientes que han dado lugar a la tramitación de diversas recomendaciones y otras resoluciones, según detallaremos en el siguiente apartado.
IV. Quejas destacadas
En este apartado, para reflejar la actividad que hemos desplegado a lo largo de este año, realizaremos un resumen de las quejas que hemos tramitado, con especial referencia a las que han sido objeto de alguna recomendación, agrupadas en las correspondientes subáreas materiales, según los epígrafes que a continuación detallamos.
IV.1. Funcionamiento de la Administración y procedimiento administrativo
Tal como ya hemos indicado anteriormente, la falta de respuesta de las distintas administraciones públicas es el primer problema que plantean un importante número de las quejas que hemos recibido y, por tanto, tenemos que seguir insistiendo que toda persona que presenta una solicitud por escrito tiene el derecho a obtener contestación a su pretensión, aun en aquellos casos en los que pueda no tener razón sobre el fondo del asunto planteado. La Administración Pública debe regirse en su actuación por el servicio a los ciudadanos y ciudadanas (artículo 3.2 de la LRJPAC), que tienen derecho a obtener siempre una respuesta a sus pretensiones y, además, que esta respuesta sea motivada y se resuelva en un plazo razonable.
Frente a este problema, los motivos aducidos por algunas administraciones públicas para no responder resultan de lo más peregrino, llegando a invocar la norma en sentido contrario a lo que literalmente determina la Ley para justificar el silencio administrativo. Aunque ya lo hemos indicado en otras muchas ocasiones y en otros informes al Parlamento, debemos seguir insistiendo que el silencio administrativo no es una de las formas que la Ley prevé para finalizar un procedimiento, ni un "derecho" de las administraciones públicas, sino una garantía de los particulares cuando la Administración no ha cumplido eficazmente su función. Como ejemplo de este tipo de posición, podemos citar la intervención que recogemos en la Resolución del Ararteko, de 25 de agosto de 2010, por la que se recomienda al Ayuntamiento de Balmaseda que resuelva de manera expresa y motivada una reclamación por responsabilidad patrimonial por los daños sufridos en un vehículo.
IV.2. Gestión del padrón municipal
En este apartado destacamos este año que las quejas que hemos recibido por las dificultades para poder empadronarse en el domicilio donde efectivamente residen las personas reclamantes han quedado resueltas de manera satisfactoria, en términos generales. Así y todo, sigue extrañando que una y otra vez tengamos que seguir insistiendo sobre la finalidad que tiene el padrón municipal de habitantes y la correcta aplicación de una normativa que, aunque con algunos cambios, viene de antiguo.
Las quejas que hemos tramitado se han referido a la disconformidad con la negativa municipal para acceder al empadronamiento en aquellos domicilios que no disponían de la habitabilidad o que propiamente no tenían un uso autorizado como vivienda. También hemos tenido algún supuesto de personas que no tenían título legal para ocupar la vivienda donde residían, por lo que el ayuntamiento les había denegado el empadronamiento al no disponer las personas interesadas la correspondiente autorización del propietario.
En todos estos casos, recordamos a los ayuntamientos afectados las obligaciones sobre el particular, en el sentido de que el Padrón debe reflejar el domicilio, en el sentido de espacio físico, donde realmente vive cada vecino y vecina del municipio. El Ayuntamiento puede y debe verificar que efectivamente una persona va a residir allí donde lo indica y para ello puede utilizar los medios a su alcance, solicitando el informe de la policía municipal u otros medios a su disposición para comprobarlo, siempre que la solicitud le ofrezca alguna duda, pero sin que sea de su competencia inmiscuirse en las controversias jurídico-privadas sobre la titularidad de la vivienda o las circunstancias físicas, higiénico-sanitarias o de otra índole que afecten al domicilio. Todos estos aspectos resultan ajenos a la finalidad del padrón de habitantes y tienen sus propios cauces legales de resolución.
IV.3. Información y participación ciudadana
Cada vez en mayor número las administraciones locales regulan, en ejercicio de su potestad de autoorganización y a través de normas de carácter orgánico, la creación de determinadas estructuras que posibilitan la participación ciudadana en los asuntos de la vida pública local. Los cauces habilitados para la participación ciudadana deben propiciar la intervención en el proceso de adopción de las decisiones políticas y, por tanto, cuanto más amplia sea la colaboración y aportación de amplios colectivos organizados y de la ciudadanía en general, la toma de decisiones resultará más efectiva.
Sin embargo, más allá de la mera invocación retórica y/o la producción reglamentaria, la creación de estos instrumentos orgánicos de participación ciudadana no resulta bastante si después no se les dota de suficiente protagonismo. La creación de cauces de participación ciudadana debiera suponer que los gobiernos locales asumen de manera efectiva que un mejor acceso a la información, una mayor transparencia sobre lo que hacen y lo que quieren hacer y una optimización de los cauces de participación en la toma de decisiones, permiten:
• Tomar mejores decisiones.
• Aplicar las decisiones adoptadas con una mayor eficacia.
• Sensibilizar al público sobre los problemas a los que deben responder las decisiones que se adoptan.
• Dan a la ciudadanía la posibilidad de implicarse.
• Ayudan a las autoridades públicas a tener debidamente en cuenta las preocupaciones y experiencia de la ciudadanía.
En este sentido, resulta de interés contrastar como, en ocasiones, el espíritu con el que se pretende actuar y la propia regulación orgánica de la participación ciudadana entran en clara contradicción con la realidad del día a día. Así, hemos tramitado una queja planteada por un sindicato al que el Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz le denegó la participación en un órgano sectorial de participación. El Plan Director de Participación Ciudadana 2008-2011 señala que el modelo de participación ciudadana, por el que ha optado el ayuntamiento, parte de identificar tres dimensiones, compatibles y complementarias, con los correspondientes órganos permanentes: una dimensión global, que tiene como órgano el Consejo Social del municipio; una dimensión sectorial, mediante los consejos sectoriales y una dimensión territorial, por medio de los consejos territoriales. En suma, subraya el Plan que estas tres dimensiones no son estancas, y que es importante la interrelación entre ellas, ya que habrá temas que por su naturaleza deberán abordarse en más de una de las dimensiones y por la misma razón, habrá entidades que, si así lo desean, participarán en más de un ámbito de participación.
En conformidad con este espíritu, el ayuntamiento regula la creación de diversos órganos de participación tales como el Consejo Social del Municipio y diferentes consejos sectoriales. Sin embargo, denegó la participación del sindicato reclamante en uno de los consejos sectoriales sin una motivación suficiente, por lo que esta institución emitió, aunque no fue aceptada, la Resolución del Ararteko, de 17 de mayo de 2010, por la que se recomienda al Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz que resuelva, en debida forma, la solicitud del sindicato ELA de participar en el Consejo Sectorial de la Tercera Edad.
IV.4. Patrimonio de las administraciones públicas
Las reclamaciones que hemos recibido tienen que ver con la incorrecta utilización por parte de las administraciones públicas de las amplias prerrogativas que tienen respecto a la defensa del patrimonio público. Ahora bien, las prerrogativas de la Administración y, en concreto, la potestad de investigación y de recuperación posesoria para la defensa de los bienes que se presumen pertenecientes al dominio público, son instrumentos privilegiados que tienen su justificación en aras a la defensa del patrimonio público, pero no pueden convertirse en la vía expeditiva para disponer de un bien sin haber acreditado suficientemente que pertenece o ha pertenecido al patrimonio público.
La jurisprudencia, a la hora de delimitar el ejercicio de estas potestades, ha reiterado que la reivindicación posesoria debe quedar plenamente acreditada en el correspondiente expediente mediante la prueba terminante de la posesión administrativa, difiriendo cualquier cuestión de dominio que se suscite a los tribunales ordinarios. Sin embargo, no es posible sustraerse al hecho de que este instrumento privilegiado, equivalente a una auténtica acción de interdicto, pero sin necesidad de acudir al juez, requiere de la premisa de que la titularidad del bien investigado "se presuma" de dominio público.
En pura teoría, el ayuntamiento puede ejercitar esta acción para restablecer una situación posesoria, siquiera de simple hecho, pero también debe cumplir la premisa de que, además de tratarse de bienes que han tenido la consideración de públicos, es menester que esos bienes que se pretenden recuperar se hallen "indebidamente" en posesión de los particulares, es decir que se requiere la existencia de una perturbación o pérdida del estado posesorio y el carácter ilegítimo de esta acción por parte de quien lo reivindica sin tener derecho a ello (STS de 23 de abril de 2001 y STS de 25 de abril de 1994). Todo ello, además, debe quedar acreditado debidamente en el expediente y seguir el procedimiento legalmente establecido, incluida la debida audiencia y trámite a todos los afectados.
En tal sentido, reseñamos la Resolución del Ararteko, de 30 de junio de 2010, por la que se recomienda al Ayuntamiento de Bidegoian que archive el expediente de investigación relativo al uso de un camino y la Resolución del Ararteko, de 12 de julio de 2010, por la que se recomienda a la Junta Administrativa de Arechavaleta que deje sin efecto un asiento del Inventario de Bienes. Debemos destacar que estas recomendaciones no han sido aceptadas.
También podemos destacar, aunque en un sentido diferente, la Resolución del Ararteko, de 31 de agosto de 2010, por la que se recomienda al Ayuntamiento de Bermeo que reembolse los gastos realizados por una comunidad de propietarios en un espacio privado con servidumbre de uso público. En este caso, el ayuntamiento no se había hecho cargo del total de los gastos producidos por ser el beneficiario de la servidumbre. Además, se da la circunstancia que aun aplicando la regulación en materia de subvenciones, que aunque no compartimos, es la calificación jurídica que le daba el propio ayuntamiento, la negativa municipal resulta contraria a los principios de publicidad, transparencia, concurrencia, objetividad, igualdad y no discriminación, que resultan de obligado cumplimiento para todas las administraciones públicas. El Ayuntamiento de Bermeo no ha aceptado nuestra recomendación.
Finalmente, hemos recibido dos quejas relativas a la responsabilidad quincenal que ha exigido el Gobierno Vasco, entre otros, a los técnicos con los que contrató la asistencia técnica de una obra pública. Nuestra intervención ha dado lugar a una recomendación por estimar que el procedimiento tramitado había caducado, caducidad que también había declarado el fallo judicial recaído en la tramitación del mismo expediente con anterioridad. Nos referimos a la Resolución del Ararteko, de 18 de noviembre de 2010, por la que se recomienda al Departamento de Interior del Gobierno Vasco que revise la resolución por la que declara la responsabilidad quincenal de un arquitecto por vicios constructivos. A la fecha de cierre de esta memoria, estamos a la espera de la respuesta de la administración interesada sobre la estimación del planteamiento que le hemos dirigido.
IV.5. Responsabilidad patrimonial
No hay mayores novedades a destacar en los expedientes que hemos tramitado relativos a la responsabilidad patrimonial exigible a las administraciones públicas por el funcionamiento de los servicios públicos. En general, las personas que presentan las quejas entienden que, frente al perjuicio que han sufrido en sus bienes o derechos, las administraciones concernidas no dan respuesta a sus pretensiones de indemnización o no motivan de manera adecuada las reclamaciones presentadas. La labor de esta institución en esta materia, que sigue cosechando un número de quejas reseñable, se ha dirigido a lograr que las administraciones públicas resuelvan y lo hagan con la suficiente motivación la estimación o desestimación de las reclamaciones que reciben.
Así, tuvimos que recordar al Ayuntamiento de Balmaseda (recomendación que se cita en el apartado IV.1 de esta área) que la acción para reclamar prescribe al año de producirse el hecho o acto que motive la indemnización, pero que no se puede invocar como plazo de prescripción, la circunstancia de que la administración no haya tramitado en el plazo legalmente previsto la reclamación correspondiente, ya que su obligación de resolver la reclamación no prescribe.
IV.6. Servicios públicos locales
Al igual que en el informe del año pasado, el grueso de las quejas recibidas en este epígrafe, se refieren a la calidad de los servicios, a la manera de prestarlos y los inconvenientes que en ocasiones padecen las personas reclamantes por las condiciones de su prestación. Este año podemos destacar las quejas que hemos recibido con relación al servicio de recogida de residuos, tanto por la ubicación decidida para los contenedores de basura en distintos municipios como por los sistemas de recogida implantados.
Así, hemos recibido diversas quejas sobre el denominado sistema de recogida neumática y también sobre el sistema "puerta a puerta". Sobre este último sistema, hemos informado a las personas que presentaron las quejas de los derechos que les asistían sobre cuestiones tales como la afección y límites del derecho de propiedad privada, el derecho a la intimidad o la autonomía municipal de cada municipio, en conformidad con el marco legal vigente, para establecer el sistema de recogida y tratamiento de las basuras que considere más conveniente.
Por otra parte, también destacamos la Resolución del Ararteko, de 8 de junio de 2010, sobre la reducción de parasoles en la playa de la Concha de Donostia-San Sebastián para la temporada 2010, por el impacto que la decisión municipal tuvo en los usuarios afectados, en aplicación de la Ley de Costas, por la magnitud de sus consecuencias y por el modo en que se ha comunicado la decisión a las personas interesadas, veinte años después de la entrada en vigor de la norma.
Finalmente, traemos a colación una recomendación, aceptada por la administración afectada, sobre las obligaciones que tienen los ayuntamientos en el mantenimiento actualizado de la identificación correlativa de los edificios de las vías públicas. Nos referimos a la Resolución del Ararteko, de 23 de abril de 2010, por la que se recomienda al Ayuntamiento de Armiñón que actualice la numeración de los edificios de una calle de forma continuada.
V. Conclusiones
Las quejas que hemos tramitado este año se han sustanciado y resuelto en un plazo razonable en la mayoría de los casos, si bien estamos obligados a subrayar los retrasos debidos a la falta de colaboración de algunas administraciones que no responden adecuadamente o no responden en absoluto a la demanda de colaboración de esta institución, aspecto que de forma individualizada se detalla en el correspondiente apartado de la memoria de esta institución. Este hecho resulta grave por lo que representa de quiebra del principio de que las administraciones públicas se rigen en su actuación por los criterios de eficiencia y servicio a los ciudadanos y las ciudadanas.
Las figuras jurídicas que para garantía de los interesados ha previsto el ordenamiento jurídico, tales como el silencio positivo, la caducidad del expediente, la prescripción de la acción de la administración o del particular, no pueden ser utilizadas como fundamento para justificar la inactividad de la administración o en forma contraria a su finalidad y espíritu, intentando vaciar de contenido las previsiones legales. No resulta adecuado a derecho argumentar que transcurrido el plazo que la administración tiene para resolver una solicitud debe entenderse desestimada por silencio, ya que la administración siempre tiene la obligación de resolver. En igual sentido, los plazos tasados para resolver un expediente y la aplicación de la caducidad, no pueden quedar al criterio discrecional de la administración actuante. En fin, la prescripción del derecho de la administración, cuando resulte acreditada debe dar lugar a la finalización del procedimiento, al igual que sucede con la prescripción de la acción del particular cuando han vencido los plazos para reclamar.
En cuanto a las novedades legislativas, resulta urgente tanto en el ámbito autonómico como a nivel municipal la adecuación del cuerpo normativo y reglamentario a la denominada Directiva de Servicios (Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior). En aras de la seguridad jurídica y ante el denominado "efecto directo" de aplicación de la Directiva de Servicios, que puede ser invocado por cualquier interesado, la adecuación normativa de la actividad de intervención de todas las administraciones públicas, cada una en su ámbito competencial, es urgente. Al mismo tiempo, debe aprovecharse para que esta labor de revisión pendiente sea una oportunidad para simplificar los procedimientos y evitar la introducción de restricciones innecesarias en el funcionamiento de los mercados de servicios.
En suma, la revisión del marco legal tanto autonómico como local requiere un análisis profundo que aplique estos principios y criterios con transparencia y proporcionalidad, simplificando los procedimientos y eliminando aquellas trabas innecesarias que limiten sin justificación la libertad de establecimiento.
Como resumen de la actuación en esta área y reflejo de las demandas ciudadanas, podemos reseñar las diversas recomendaciones dirigidas a las administraciones afectadas, con una variedad de temas tales como: los bienes públicos locales (caminos), el mantenimiento de los espacios privados con servidumbre de uso publico, la reclamación por daños en un vehículo, la actualización de la numeración correlativa de los portales, la caducidad de un expediente, la participación de un sindicato en un consejo sectorial.
En términos generales, la ciudadanía demanda más servicios, pero también es más exigente y reclama que las prestaciones sean de una mayor calidad, además de ponderadas para toda la ciudad. Se reclama no sólo cantidad (zonas verdes en superficie adecuada) sino calidad (podas en número adecuado, reposición adecuada de plantas, etc.). También solicitan un equilibrio en la prestación de los servicios entre el centro y los barrios. En suma, más conscientes e informados de los derechos que les asisten, reclaman una mayor eficiencia y eficacia de los servicios que se ofertan, además de la utilización de criterios de equilibrio territorial en el municipio, cuestiones que debieran tener la suficiente definición e información para comprensión de las personas en cuanto comunidad vecinal.
12. Sanidad
I. El área en cifras
Este año se ha recibido en esta área un total de 69 quejas, cuya distribución por administraciones afectadas ha sido la siguiente:
− Administración General de la Comunidad Autónoma (Gobierno Vasco) 70
− Administración foral 1
− Administración local 1
De acuerdo con su distribución por subáreas, su clasificación es la siguiente:
− Derechos de las personas usuarias 24
− Asistencia sanitaria 14
− Listas de espera 12
− Funcionamiento de la Administración y procedimiento administrativo 11
− Régimen de contratación, patrimonio y responsabilidad administrativa 5
− Otros aspectos 2
− Salud pública 1
La información estadística de las quejas del área a 31 de diciembre es la siguiente.
TOTAL | En trámite | Concluidas | Actuación incorrecta | Actuación no incorrecta | Asesoramiento e información a la ciudadanía | Inadmisión sobrevenida | |
Iniciadas en 2010 | 72 | 25 | 46 | 18 | 18 | 10 | 1 |
Iniciadas en años anteriores | 34 | 3 | 31 | 9 | 20 | 2 | 0 |
El derecho a la protección de la salud, reconocido en el artículo 43 de la Constitución Española, está desarrollado por multitud de normas, algunas de ellas perfiladas por las transformaciones que se han dado en nuestra sociedad durante estos años, que regulan sus diversas facetas y su contenido.
Los últimos sucesos económicos han llevado por su parte a interiorizar que si queremos mantener estable el nivel de protección actual es necesario gastar bien/mejor, sin dejar de atender por ello a las personas que más demandan una asistencia, sea esta social o sanitaria. Esta coyuntura se ve reflejada en las agendas de trabajo de los poderes públicos en la Estrategia en Salud mental de la CAPV 2010, Estrategia para afrontar el reto de la cronicidad o el informe socio sanitario 2010, instrumentos que esperamos sean útiles en la atención de las personas que demandan especial protección. A ello nos referiremos en el campo de las áreas de colectivos de atención pública.
El análisis de la mayor parte de las quejas que recibimos demanda su contraste con las normas que definen el derecho a la protección de la salud, Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad, Ley 8/1997, de 26 de junio, de Ordenación Sanitaria de Euskadi, y Ley 41/2002, de 14 de noviembre, básica reguladora de la autonomía del paciente y de derechos y obligaciones en materia de información y documentación clínica principalmente, y las que determinan su nivel de cobertura pública, básicamente el Real Decreto 1030/2006, de 15 de septiembre, por el que se establece la cartera de servicios comunes del Sistema Nacional de Salud y el procedimiento para su actualización, y Decreto 9/1997, de 22 de enero, por el que se regula la prestación ortoprotésica relativa a prótesis externas, sillas de ruedas, órtesis y prótesis especiales.
Esta cartera de servicios tiene por objeto garantizar las condiciones para una atención integral, continuada y en el nivel adecuado de atención sanitaria. A nuestro juicio, ocurre en ocasiones que circunstancias de diversa índole relativas a aspectos formales, de procedimiento o de información, obstaculizan el acceso a prestaciones.
Junto a estas quejas encontramos otras que constatan que situaciones indiscutidas de necesidad siguen a la espera de ser incorporadas a la cobertura pública. Las estrategias de actuación a las que nos hemos referido antes recogen entre sus objetivos la atención de estas necesidades.
II. Plan de actuación
De acuerdo con la nueva organización de áreas de trabajo de la institución, el área de sanidad forma parte de las llamadas áreas materiales y pasan al campo de las áreas de colectivos de atención pública las cuestiones que afectan a las personas con enfermedades crónicas y a quienes padecen enfermedades o trastornos mentales. En los apartados correspondientes a estas áreas se recogen las actuaciones que completan las actuaciones relacionadas con la sanidad.
Una parte esencial de nuestra actuación habitual tiene su origen en quejas individuales presentadas por la ciudadanía. Partiendo de estas quejas el plan de actuación de la institución del Ararteko prevé iniciar expedientes de oficio cuando tales quejas nos muestran problemas que pueden trascender del supuesto individual.
En este apartado de actuaciones de oficio algunas de las realizadas este año han sido las relativas a la rehabilitación del linfedema, coordinación de las pruebas previas con las intervenciones quirúrgicas, o la atención de los problemas de los menores afectados por agenesias.
En informes anteriores correspondientes a 2008 y 2009 recogimos las intervenciones que realizamos en el expediente de oficio sobre aquellas cuestiones que dentro de la rehabilitación de las personas las personas con enfermedades crónicas, afectaba de manera concreta a las enfermedades neurológicas.
Hemos recibido la respuesta del Departamento de Sanidad y Consumo del Gobierno Vasco informándonos de que, sobre la base de una visión integral de la rehabilitación que necesitan las personas afectadas de daño cerebral adquirido, han iniciado la incorporación del tratamiento neuropsicológico en el Sistema Sanitario Vasco. En el apartado de colectivos de atención pública de las personas con enfermedades crónicas se recoge esta información en más detalle.
Por lo que se refiere a las pruebas preoperatorias, vimos en varias quejas sobre demoras que esos exámenes habían caducado. Ello se debía a que el tiempo que los pacientes estaban esperando para la intervención superaba ampliamente el inicialmente previsto.
En su respuesta, Osakidetza nos informó de que uno de los datos que se tiene en cuenta para evitar esa caducidad es la fecha en que se ha realizado la consulta del anestesista. Ese dato permite a los servicios de admisión para programación quirúrgica disponer de listados para evitar la caducidad de las pruebas antes de la intervención.
En el transcurso de esta actuación de oficio, una queja individual cuyo motivo principal era el tiempo de espera para una intervención (1 año) planteaba además que le habían suspendido el examen preoperatorio con el anestesista.
En su respuesta sobre esta queja Osakidetza nos informó de que ello se debía a que se están adecuando los protocolos de los preoperatorios para procurar que los exámenes se realicen en las fechas más próximas posibles a las previstas para la intervención, evitando así su caducidad.
Esa adecuación de los protocolos coincide con la información que, con motivo del expediente de oficio, se nos facilitó sobre la coordinación de los circuitos de gestión de las pruebas previas con los de listas de espera.
Si bien el objeto de esta actuación de oficio fue conocer el funcionamiento del procedimiento de las pruebas preoperatorias en su relación con la intervención quirúrgica, nos pareció obligado recordar a Osakidetza que este problema que habíamos detectado en las quejas era un aspecto secundario respecto del principal: el tiempo que llevaban esperando para su intervención.
Junto con ese aspecto relativo a la coordinación de las pruebas previas con las fechas de intervención, en nuestra petición de información preguntamos sobre si los exámenes se realizan en general de manera sistemática o de manera selectiva.
De acuerdo con lo que se nos indicó, existe un protocolo que contempla la realización de las pruebas, y la manera sistemática prevista tiene excepciones en función de la patología.
Para conocer los pormenores de los problemas que afectan a los menores afectados por agenesias, nos pusimos en contacto con la Asociación de Usuarios de Prótesis Infantiles.
Sustancialmente, los problemas tenían que ver con que se dan en ocasiones valoraciones de la agenesias que no se corresponden con el actual nivel de conocimiento. Como consecuencia de ello, en tales ocasiones los familiares salen del hospital con el bebé sin información sobre la atención prevista (prótesis, rehabilitación etc.).
Como resultado de las reuniones mantenidas con Osakidetza y la asociación se valoró la necesidad de estudiar algunas adecuaciones en el actual funcionamiento, con el objetivo de que todas las personas que puedan nacer con este problema cuenten con una valoración inicial de su agenesia, así como el diseño de un plan de rehabilitación que permita un seguimiento que, actualmente, no siempre se da por circunstancias de diversa índole.
Osakidetza se comprometió a estudiar el modo en que se pueden evitar las situaciones planteadas por la asociación, de quienes son dados de alta sin la información sobre la atención a la que podrían haber accedido de haber sido debidamente informados. Se estudiará, igualmente, tener en cuenta un servicio de referencia y plantear un plan de rehabilitación, con un seguimiento que actualmente no existe y que los propios rehabilitadores echan de menos para su mejor atención: Habitualmente los padres acuden a Barcelona, casi únicamente para renovación de la prótesis.
Una tercera actuación de oficio ha tenido que ver con la atención dispensada a las personas que padecen linfedema primario, secundario u otras patologías linfáticas. Su rehabilitación ha sido una de las áreas del Plan de Mejora de la Rehabilitación de las Enfermedades Crónicas 2007-2009 y las actuaciones que hemos desarrollado se recogen en el área de las personas con enfermedades crónicas.
Otra de las actuaciones de oficio ha sido iniciada con motivo de la queja que presentó un familiar de una persona que tuvo un accidente de tráfico. Planteamos la situación de desconocimiento que puede tener la familia cuando no ha sido informada después de que ha transcurrido un tiempo suficiente para ello. Es habitual que intervengan diferentes organizaciones administrativas, de policía y sanitaria y el problema puede trascender en estos casos del ámbito estrictamente policial, cuando las personas accidentadas son trasladadas a un centro sanitario para ser asistidos tras un percance. Hemos pedido información a Osakidetza para saber cuál es el protocolo de actuación que se sigue en estos casos y conocer su parecer sobre la conveniencia de coordinar su actuación con los cuerpos policiales, en lo que concierne a la información a los allegados de las personas accidentadas.
Una última actuación de oficio ha tenido que ver con la aplicación de la previsión de la Ley 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, que en su artículo 12.3 dice así: Los extranjeros menores de dieciocho años que se encuentren en España tienen derecho a la asistencia sanitaria en las mismas condiciones que los españoles.
Esta previsión legal no es contradictoria con la conveniencia de que las personas atendidas tramiten una tarjeta sanitaria. El objeto de esta actuación no fue ese, ni tampoco la información ofrecida para su obtención, sino la necesidad de que a tenor de la mencionada norma, se evite la comunicación de facturación del coste en cualquier caso, circunstancia que nos llevó a iniciar este expediente que en el momento de elaborar el informe esta abierto.
Con relación al problema de las personas afectadas por enfermedades relacionadas con el amianto, hemos considerado oportuno preguntar a la Administración sobre las previsiones de actuación en torno a las enfermedades profesionales derivadas del amianto. Por su relación con el Plan Estratégico de Seguridad Social y Salud Laboral, nos hemos referido a ello en el área de trabajo.
III. Quejas destacadas
III.1. Selección
La adquisición de productos antes de su prescripción y la negativa a financiarlo por ese motivo ha sido objeto de quejas. Nos parece que son expedientes susceptibles de un tratamiento diferente al que reciben y así lo hemos planteado al Departamento de Sanidad y Consumo, sin éxito.
Partimos del procedimiento general (Decreto 9/1997, de 22 de enero, por el que se regula la prestación ortoprotésica relativa a prótesis externas, sillas de ruedas, órtesis y prótesis especiales) que entre sus requisitos para su financiación establece la prescripción del médico especialista.
Del proceder natural se deriva que la aprobación de la financiación de estas prestaciones vaya precedida de la prescripción médica correspondiente. Pero el procedimiento no indica expresamente que esa prescripción deba preceder a la adquisición impidiendo así cualquier subsanación posterior. Partiendo de esta valoración, consideramos que el trámite de subsanación puede permitir que el paciente aporte la prescripción en las condiciones que son exigibles.
Al hacer esta reflexión lo hacíamos desde la percepción de que se cumplían en el caso estudiado las condiciones que justificaban la prescripción. No solo las que fundamentaban la necesidad del producto, sino también las relativas a la utilización de los concretos servicios de salud que el sistema vasco de salud había asignado al usuario.
Es en ese sentido que consideramos que el resultado hubiera sido el mismo que si el usuario hubiese actuado según los tiempos del procedimiento habitual. Concretamente, quedó constatado el nexo que necesariamente debe existir, de inclusión de la prestación en el catálogo de prestaciones, la prescripción por el facultativo que le corresponde en su sistema público y, por último, la adquisición del producto en un centro convenido.
Si se daban esas circunstancias nos pareció que los defectos podrían ser subsanados. Tal proceder es adecuado a los principios de actuación que se tienen en cuenta en los procedimientos administrativos.
En este caso el paciente había realizado los trámites establecidos por la norma –en el mismo sistema de salud y en sus servicios de referencia– pero separados en el tiempo, no se trataba de una paciente que acudió a un servicio de salud ajeno y no había datos para pensar que el resultado hubiera sido distinto de haber dispuesto de la prescripción antes de la adquisición del producto.
Se puede ver que no planteamos una libertad de elección absoluta en la utilización de los servicios como sugería la respuesta de la administración, sino la posibilidad de que estos supuestos de solicitudes que no reúnen las exigencias previstas se puedan abordar desde el punto de vista de la subsanación de un expediente administrativo, cuando se dan las condiciones para ello.
Es cierto que a tenor de lo previsto por la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en su artículo 71.3, la Administración no está obligada a cumplir con ese trámite de subsanación, pues dicho precepto sólo indica que podrá hacerlo.
Nos parece, sin embargo, que cuando se dan supuestos como el que dió lugar a esta queja, que se da en un procedimiento donde no hay concurrencia de terceros que pudieran resultar perjudicados, es razonable acudir a este cauce para subsanar las solicitudes defectuosas que son susceptibles de serlo.
No se trata de obviar la importancia de la prescripción previa en el procedimiento de reintegro de gastos por adquisición de productos, sino de articular cauces que consideramos que el ordenamiento provee para obtener su financiación.
El Departamento de Sanidad y Consumo del Gobierno Vasco no aceptó este planteamiento.
III.2. Derechos de las personas usuarias
La inclusión en este apartado de algunas de las quejas que la ciudadanía nos plantea, obedece principalmente a su relación directa con los derechos que se sitúan en la órbita de los recogidos como tales en el marco normativo citado al comienzo de esta área. No quiere decir, por tanto, que otras quejas a las que nos referimos en los siguientes apartados sean ajenas al derecho a la protección de la salud.
Los derechos y obligaciones en materia de información y documentación clínica continúan siendo objeto de queja de pacientes que ven limitado su derecho de acceso.
De nuevo tenemos que referirnos a problemas de acceso a la historia clínica. Se repiten los mismos motivos de denegación que nos llevaron a iniciar un expediente de oficio en 2009: la limitación en el acceso a la información en virtud de lo establecido en el procedimiento de acceso a la documentación clínica hospitalaria, según el cual se excluye la entrega de la que contenga anotaciones subjetivas o comentarios de terceros, tales como anamnesia, evolución clínica y de enfermería.
La posición del Ararteko en tales situaciones es la siguiente: "La Ley 41/2002, prevé en su artículo 18.1, que los centros sanitarios regularán el procedimiento que garantice la observación de esos derechos. Sin embargo, el modo en que se ha regulado en el procedimiento de acceso a la documentación clínica hospitalaria ha ido más allá de lo que es un procedimiento propiamente dicho, al presumir que en todas las anamnesias, exploraciones y evoluciones se dan las limitaciones que el artículo 18.3, de la mencionada Ley 41/2002 prevé (reserva de anotaciones subjetivas)."
Por lo que se refiere al derecho a cambio de médico, la incorporación de nuevos efectivos con la consiguiente redistribución de tarjetas sanitarias ha sido igualmente objeto de queja.
Existen unos criterios establecidos por la propia Administración sanitaria que le ayudan a objetivar y decidir de manera fundamentada los cambios, así como resolver las peticiones posteriores de las personas usuarias que desean continuar con el anterior médico. Algunas quejas han tenido que ver con el cumplimiento de aquellos criterios y su tramitación ha hecho posible que algunas denegaciones se revisaran. Esto lleva a pensar que la causa alegada, como por ejemplo la existencia de una historia clínica viva, no ha sido siempre tenida en cuenta al decidir el cambio de oficio.
En algunas de esas quejas por cambios de médico se ha puesto de manifiesto la falta de especialistas de pediatría. Sin perjuicio de que hayamos informado a la ciudadanía de que estas carencias en pediatría u otras especialistas es una realidad que impide optar por soluciones más inmediatas de las que podríamos pensar caso de que hubiese suficientes médicos para la cobertura de todas las necesidades, hemos dado traslado de estas quejas a Osakidetza, para que sean tenidas en cuenta.
Con relación a la financiación de una silla de ruedas, un usuario afectado de Esclerosis Lateral Amiotrófica planteó la necesidad de un modelo cuya financiación no estaba prevista en el catálogo de prestaciones.
Desde el punto de vista jurídico la denegación era correcta, como lo confirmaba la sentencia que desestimó su petición. Teniendo esto presente, la institución del Ararteko consideró que desde otra perspectiva, la de la promoción de la mejora en la atención de las personas con discapacidad y de quienes padecen enfermedades crónicas, los poderes públicos deben tener presente la situación de estos colectivos que, por la singularidad de sus procesos y por la menor prevalencia que en ocasiones tienen esos procesos, no son siempre bien atendidos en sus necesidades. Por ello, dimos traslado del problema que nos plantea esta persona al Departamento de Sanidad y Consumo, para que pueda ser tenido en cuenta, como Administración que participa en la mencionada Comisión de Prestaciones, Aseguramiento y Financiación, donde se hallan representadas las comunidades autónomas.
También en relación con estas prestaciones, una persona presentó una queja por la denegación de una silla que necesitaba como consecuencia de un accidente de tráfico que sufrió tiempo atrás.
En el acuerdo alcanzado con la compañía aseguradora el interesado aceptó en su día la renuncia de cualquier acción posterior. Ahora había solicitado una nueva silla de ruedas pero el Departamento de Sanidad y Consumo se la denegó por esa renuncia de acciones.
Tal planteamiento nos parece incorrecto lo que nos ha llevado a trasladar a la Administración sanitaria nuestra valoración, en el sentido de que el derecho del interesado a recibir las prestaciones es independiente del eventual derecho del sistema público a reclamar su pago a los terceros obligados al pago.
Situaciones como ésta en las que la relación del seguro privado con su asegurado interfiere en el derecho de éste a la cobertura pública no son nuevas. Este año, además del caso mencionado, hemos tramitado otro en el que un ciudadano se queja de que el Hospital de Cruces le ha reclamado el coste de la asistencia prestada porque tiene su origen en un percance ocurrido en un evento festivo y con base en ello presume que está cubierto por un asegurador tercero obligado al pago. Entendemos que son actuaciones que no pueden encontrar amparo en las previsiones del artículo 83 de la Ley 14/1986, General de Sanidad.
En ambos casos nos encontramos pendientes de conocer la respuesta de Osakidetza a nuestra valoración.
Con relación a la accesibilidad de las personas sordomudas a centros de salud para recibir asistencia sanitaria la Administración nos informó en 2009 que el grupo de trabajo constituido para analizar este problema con las premisas que recoge la Ley 27/2007, de 23 de octubre, por la que se reconocen las lenguas de signos españolas y se regulan los medios de apoyo a la comunicación oral de las personas sordas, con discapacidad auditiva y sordo ciegas, esperaba poder realizar una propuestas.
En diciembre de 2010, Osakidetza nos ha informado que espera que la respuesta a esta necesidad pueda venir de la mano de la configuración de un Centro de Servicios de Salud Multicanal (CSSM) que ampliará las vías para que la ciudadanía pueda interactuar con el sistema sanitario proyecto OSAREAN. Desde su inicio, este proyecto busca dar una solución a la interacción con las personas sordas a través del canal telefónico. Para ello se está trabajando con dos empresas (MMC y Dualia) y se está colaborando con SOS Deiak de forma que tanto el sistema de emergencias, como el sanitario y el social puedan aprovecharse de esta interacción.
En este apartado, pero como derecho específico del menor, recogemos la queja que se planteo por la limitación del tiempo de visita –1 hora a la mañana y otra a la tarde– a nacidos hospitalizados en la unidad de neonatología en el Hospital Donostia. En respuesta a nuestra petición de información se nos comunicó que la dirección médica del citado centro hospitalario había acordado abrir la unidad de neonatología en horario ilimitado de 24 horas a los padres y las madres de los bebés ingresados. Para aplicar esta medida, se ha instalado un sistema electrónico en las puertas con clave para que puedan acceder libremente.
Desde la perspectiva de la universalización de la sanidad, hemos tenido ocasión de referirnos en anteriores informes al problema que algunas personas nos han planteado por los requisitos de carácter económico que deben acreditar para acceder a la tarjeta individual sanitaria, pues aún se considera como un derecho vinculado a la cotización a la Seguridad Social.
Seguimos recibiendo quejas por este motivo y confiamos en que en breve se pueda completar esta universalización aún pendiente.
III.3. Asistencia sanitaria
La dificultad traducida en la demora en la autorización para acceder a un tratamiento paliativo, no curativo, basado en un medicamento nos ha mostrado algunos problemas que se pueden dar en estos procedimientos. Se trataba de un medicamento huérfano, tratamiento con enzima sustitutiva (TES), y los familiares del paciente indicaban en su queja que habían presentado un escrito en el Hospital de Cruces en febrero, y otro nuevo en abril al no tener respuesta. A finales de mayo formularon su queja y pedimos información sobre esta demora acompañando la valoración de este tratamiento y la conveniencia a juicio del médico de autorización urgente.
El hecho de que se trate de un medicamento huérfano y que deba ser aprobado siguiendo procedimientos específicos puede explicar cierta demora. Pero el tiempo transcurrido y la ausencia de información que el paciente tuvo sobre la tramitación de su solicitud para este medicamento evidenciaron un mal funcionamiento y quiebra de su derecho a ser informado.
Una persona que debía realizar una gastroscopia para el control de su patología, se quejó porque en esta ocasión le comunicaron que no era posible hacerlo con sedación, pues el concierto con el centro privado que lo practicaba se rescindió. Debería hacerlo sin sedación pues su centro de referencia, Hospital de Galdakao, no tiene medios para hacerlo de otro modo por considerar que apenas genera molestias.
Finalmente se realizó la prueba en otro centro sanitario, con sedación. Nos informaron que la situación se debió a un retraso en la programación originado por un cambio en los centros de referencia para la concertación de esta prestación.
En supuestos similares que nos plantearon el año 2004 trasladamos a Osakidetza nuestra valoración en el sentido de que no todas las personas que deseaban realizar una endoscopia podían acceder a la posibilidad de hacerlo con sedación o anestesia, o al menos a hacerlo sin un retraso excesivo, casi disuasorio. Si comparamos estas quejas con la actual situación en algunos países de nuestro entorno próximo, estas quejas no deben situarse tanto en el ámbito de la disparidad de criterios médicos como en el de una deficiencia de medios.
El acceso a los tratamientos de infertilidad sigue siendo objeto de queja. Son quejas que por su relación con los requisitos de acceso se pueden incluir en el apartado de asistencia sanitaria, pero también en el de listas de espera, pues el incumplimiento de alguno de esos requisitos –la edad− se llega a dar precisamente como consecuencia de la espera.
Desde esa perspectiva del incumplimiento del requisito de edad, planteamos a la Dirección General de Osakidetza la posibilidad de que el criterio de 40 años se modulara cuando exista un aumento notable y prolongado del tiempo de espera. Es una valoración que realizamos por entender que los mejores tiempos de espera medios logrados se pueden considerar como compromisos de demora máximo. Esta sugerencia no fue aceptada.
Con independencia de ello, en el seguimiento que realizamos con relación a los motivos de queja hemos comprobado que Osakidetza ha encargado un estudio de la situación actual de esta prestación. Confiamos en que ello contribuirá a la mejora de esta compleja prestación.
El acceso a tratamientos bucodentales por diversos defectos, entre ellos las fisuras palatinas que ha sido objeto de debate en sede parlamentaria, es un asunto al que nos hemos tenido que referir en informes anteriores, porque se denegaba el tratamiento ortodóncico solicitado por las personas afectadas.
Las situaciones para cuyo tratamiento solicitaban autorización eran diversas, y los grados de afección en cada patología muy variados, como lo son también los tratamientos. Ha sido principalmente en atención a esa diversidad y no a la patología en sí misma considerada que la institución del Ararteko ha venido planteado a la Administración sanitaria la necesidad de que se valore previamente cada situación. Podemos clasificar en dos grupos los supuestos que hemos conocido:
- Por un lado, aquellos en los que hay una indiscutida relación con un tratamiento incluido en el sistema público, el cual no sería posible realizar si previamente no se lleva a cabo el que aisladamente considerado (tratamiento ortodóncico) se considera excluido de la cartera de servicios comunes.
- Por otro, los tratamientos buco dentales que plantean una evidente vinculación con el reestablecimiento de la salud, de manera que se puede concluir casi con seguridad que, aunque no fuera financiado por el sistema público, el tratamiento tendría lugar acudiendo al sistema privado, porque de no hacerlo tendría consecuencias inmediatas para la salud y, en el caso de los menores, en su desarrollo.
Consideramos que atender estos supuestos no requiere ampliar la actual cartera de servicios. Más bien se trata de que las decisiones de acceso a los tratamientos necesarios se adopten con base en criterios que permitan determinar cuándo estamos ante los supuestos a los que, de un modo enunciativo, nos hemos referido: de casos de reestablecimiento de la salud y de vinculación con otros tratamientos para los que la realización del tratamiento buco dental denegado es indispensable.
La respuesta escrita del Consejero de Sanidad y Consumo al Parlamento, de 7 de octubre (09/10/05/03/2590-13402), en la que se indica que teniendo en cuenta la conveniencia de dar este tipo de atención a los niños con este problema (fisura palatina) que lo necesitan se está analizando tanto las indicaciones para cada caso como el procedimiento para abordar esta prestación, puede ser una respuesta para estos casos.
III.4. Listas de espera
Las quejas que hemos recibido en este apartado han tenido que ver con tratamientos (infertilidad), intervenciones quirúrgicas, consulta especialista y realización de pruebas.
En el apartado anterior de asistencia sanitaria nos hemos referido a las relativas a tratamientos de infertilidad pues la espera puede llegar a influir en el cumplimiento del requisito de la edad de 40 años establecido para las mujeres y, por tanto, en el acceso a la prestación. Como consecuencia de ello, estas esperas y, en su caso, los aumentos en los tiempos tienen la especificidad de que el problema no es sólo la espera, sino la imposibilidad de acceder al tratamiento.
Tanto en este tratamiento como en otros, cuando evidencian un aumento considerable en los tiempos, (en algunos superiores a 1 año y con exámenes previos caducados) hemos dado traslado de las quejas a Osakidetza.
Las quejas relativas a las listas de espera nos han mostrado algunos problemas que tienen que ver la coordinación de los exámenes preoperatorios (lo hemos mencionado en las actuaciones de oficio) o de pruebas diagnósticas que son necesarias antes de una consulta. Por ejemplo, al paciente que pide una cita para la prueba le dicen que no es posible y su médico le insiste en la necesidad de disponer de ella antes de la consulta ya fijada.
Tras varias reclamaciones que el paciente tuvo que gestionar el problema quedó resuelto, pero nos muestra una situación en la que debiera haberse actuado de otro modo, sin depositar en el paciente la carga de casar, por una parte una indicación del médico que señalaba la necesidad de una prueba antes de una determinada fecha y, por otra, la imposibilidad de que así fuese que le decía el servicio responsable de fijar la fecha.
Si bien son servicios o funciones distintas –el médico que prescribe la prueba y el servicio que gestiona las pruebas– ambos se imbrican en un mismo procedimiento asistencial. Aclarar las dudas o despejar los obstáculos que se dieron para cohonestar la indicación del médico con la disponibilidad de las fechas para la realización de las pruebas, fue un problema que debió haberse encauzado de una manera distinta a la que nos mostraba esta queja. En tales situaciones vemos que se responsabiliza al paciente de cuestiones que podemos decir que van más allá de la mera tramitación de la petición de citas o pruebas.
III.5. Funcionamiento
Algunas quejas nos muestran que no tenemos una cultura suficiente del reconocimiento del error.
A un paciente le comunicaron que la realización de una prueba de ecoendoscopia en un hospital no fue posible en la fecha prevista por una avería, y le indicaron que debido a que esa prueba no estaba considerada como susceptible de derivación o concertación, debía esperar hasta que el aparato estuviera de nuevo en funcionamiento.
Fueron las gestiones de sus familiares las que dieron como resultado la realización de la exploración de ecoendoscopia en otro hospital.
La respuesta a su queja posterior no reflejaba lo sucedido, pues decía lo siguiente "dada la situación del paciente, se iniciaron las gestiones necesarias para que se realizase esta prueba en el Hospital de Cruces, siguiendo el protocolo de actuación existente para estos casos".
Trasladamos a Osakidetza nuestra valoración, en el sentido de que la información ofrecida no casaba con dos datos aportados por el interesado ya que: a) le informaron que la prueba no estaba considerada como susceptible de derivación y que debía esperar y, b) fue como resultado de sus gestiones, no de un protocolo, que se realizaron las pruebas en otro Hospital.
Cuando no hay perjuicios para el paciente parece menos excusable que no se hayan desarrollado las actuaciones de investigación pormenorizada de los hechos y circunstancias objeto de reclamación o queja, tal como prevé la Orden de 19 de junio de 1990, por la que se desarrollan los sistemas de información y de tramitación de sugerencias, quejas y reclamaciones de los pacientes y usuarios en el Servicio Vasco de Salud/Osakidetza, en su artículo 12.
En no pocas ocasiones las quejas tienen que ver con reclamaciones de quienes han considerado que el modo en que se les prestó la asistencia les ha ocasionado perjuicios. Debido a que en general se trata de discrepancias de índole técnico médica, nuestra intervención se puede centrar únicamente en el impulso de los procedimientos de responsabilidad patrimonial cuya paralización denunciaban.
Las quejas que hemos recibido por la falta de respuesta posterior a la comunicación inicial de Osakidetza de apertura del expediente muestran que han existido problemas en su tramitación. Nuestra valoración quedó recogida en la Resolución del Ararteko, de 30 de julio de 2010, por la que se recomienda a Osakidetza que adopte medidas para resolver de manera expresa un expediente de responsabilidad patrimonial.
Es razonable pensar que ello ha tenido que ver con los medios disponibles, pues hemos podido constatar que Osakidetza no es partidaria de entender que estos expedientes puedan considerarse resueltos con base en la ficción jurídica que es el silencio administrativo negativo.
Constatada la demora que evidenciaban estas quejas, datos posteriores llevan a considerar que se han adoptado medidas para solventar el problema pues expedientes cuya paralización era el motivo de la queja han sido activados. A este respecto, Osakidetza nos comunicó que tras la elaboración del informe técnico necesario los procedimientos han sido impulsados con el traslado de la valoración de la reclamación a las personas interesadas para cumplir el trámite de alegaciones. También hemos observado que, entre tanto, Osakidetza, consciente de su demora, ha enviado a las personas interesadas un certificado del estado del expediente que recoge su compromiso de finalizarlo con resolución expresa.
El acceso a la tarjeta ONA, ha dado lugar a varias quejas de ciudadanos que habían acudido a los centros indicados en la página de internet del Gobierno Vasco. Tras contrastarlo, informamos a los interesados que esa información no concordaba con la de la página del Departamento de Sanidad y Consumo a donde sugerimos que se acercaran. Dimos traslado de estas quejas a la Administración sanitaria para que se llevara a cabo la adecuación de la información.
Coinciden estas quejas en un contexto en el que se estudia la continuación o no de esta tarjeta electrónica.
En el apartado de funcionamiento hemos recibido quejas planteando su desacuerdo con la organización de algunos servicios. El traslado de pacientes sometidos a tratamiento periódico de diálisis en Gipuzkoa era hasta 2010 en taxi. Esta circunstancia unida a las exigencias derivadas del principio de concurrencia pública ha llevado a un cambio y actualmente se desplazan utilizando transporte sanitario concertado.
Centramos nuestra actuación en estudiar el modo en que la nueva organización del servicio prevé realizar el traslado de estas personas. No existe, desde un punto de vista sanitario, ni tampoco jurídico, un tiempo mínimo para el traslado de estos pacientes. Por ello pensamos que podía ser útil buscar una referencia en aquello que pudiera ser considerado como un estándar de buen funcionamiento.
Las bases técnicas del servicio que se incorporan al nuevo concierto y el informe del Subdirector de Aseguramiento y Contratación que recoge una valoración comparada de la duración de los traslados actuales con los anteriores, tanto de recogida como de desplazamiento de los pacientes, así como un seguimiento de la puesta en marcha del servicio, ofrecen datos que, puestos en conexión, permiten considerar que el servicio se prestará en condiciones adecuadas.
Trasladamos esta valoración a las personas interesadas, sin perjuicio de que se puedan examinar los eventuales incumplimientos en las condiciones previstas en el concierto.
Los recursos sanitarios existentes en algunas zonas han dado lugar a algunas quejas, por ser considerados los previstos como insuficientes o lejanos. Una de estas se ha referido a los medios que actualmente existen para atender la asistencia sanitaria en la Llanada Alavesa.
No existe una norma o previsión propiamente dicha que permita determinar de manera indiscutida cuál debe ser la organización y cantidad de recursos para la atención sanitaria, sea ésta ordinaria o urgente. Las decisiones que se toman al planificar los recursos se sitúan en el ámbito de la competencia atribuida a la Administración sanitaria para organizar los servicios sanitarios que han de atender las necesidades de la ciudadanía.
Siendo esto así, un elemento para valorar los medios que existen puede ser la comparación de una zona con otras similares. Este contraste aparentemente útil encontraría, sin embargo, la dificultad de seleccionar zonas equiparables según el territorio y el ámbito, rural o urbano.
Es, sin embargo, conveniente tener en cuenta la importancia que tienen los servicios de prestación, sanitarios, educativos, para el desarrollo de las zonas rurales.
Valorada esta queja desde esa perspectiva, informamos a quienes la formularon sobre la aprobación de una proposición no de ley para su remisión al Gobierno Vasco, referente a los servicios sanitarios en las zonas rurales, para que se realice un diagnóstico que tenga en cuenta lo recogido en dicha proposición, referido a diversos aspectos sanitarios, entre ellos, los servicios de urgencia. Este diagnóstico puede ser un instrumento que puede contribuir a mejorar la información sobre las necesidades y distribución en el actual mapa de recursos, adoptando en su caso las medidas que resulten del diagnóstico.
Por último debemos mencionar en este apartado las quejas relativas a la reorganización de la asistencia sanitaria.
Han manifestado su desacuerdo con los cambios en la organización de los servicios sanitarios, materia que en principio se sitúa en la competencia de planificación sanitaria que tiene la Administración sanitaria. Esto quiere decir que, siendo legítimas opciones diferentes, ello no desvirtúa necesariamente la que la Administración pueda adoptar al ejercer esa competencia planificadora. Con independencia de esta valoración, esta misma cuestión ha sido objeto de diversas actuaciones en sede parlamentaria, sobre las que hemos informado a quienes han expresado su desacuerdo.
IV. Conclusiones
Las expectativas de los y las pacientes no se limitan únicamente a cuestiones técnico-médicas de su asistencia. Tienen que ver también, en gran medida, con aspectos instrumentales de esa asistencia (listas de espera, cartera de servicios, procedimiento de acceso a prestaciones etc.) o funcionamiento de algunos servicios, propios o concertados (por ejemplo el transporte sanitario, o la coordinación entre diferentes servicios).
La necesidad de una innovación organizativa, procurando que el sistema asistencial llegue al buen nivel alcanzado en la innovación biomédica, es uno de los aspectos en los que incide la Estrategia para afrontar el reto de la cronicidad en Euskadi.
Una parte importante de las quejas nos muestra, precisamente, a un paciente con expectativas de cambios organizativos orientados a desarrollar procesos asistenciales mas integrados. Esto lleva a su vez a pensar en la necesidad de contar con una mejor capacidad para informar al usuario y gestionar sus necesidades (como ejemplo la queja que hemos recogido en el apartado de lista de espera).
La información, que no es, en general, un fin en sí mismo, forma parte de esas expectativas y, por ello, es esencial que el sistema sanitario sea más inteligible en sus diversas fases. Los esfuerzos y las explicaciones a las y los pacientes no se deben centrar sólo en las facetas técnicas de su atención, pues no es esa la única dimensión que tiene su asistencia.
Con relación a los procedimientos de responsabilidad patrimonial confiamos en que las dificultades que han llevado a las demoras en su tramitación podrán quedar solventadas. Más allá de las razones jurídicas que fundamentan su derecho a obtener una respuesta, debemos pensar en la percepción de quien plantea una reclamación por estar disconforme por la asistencia recibida y se encuentra con que tiene dificultades para obtener respuesta.
La Estrategia en Enfermedades Raras del Sistema Nacional de Salud recoge entre sus objetivos el de garantizar la accesibilidad en tiempo y forma de los medicamentos huérfanos necesarios para el tratamiento de las enfermedades raras en todo el territorio nacional. En lo que respecta a estos tratamientos, hemos visto en una queja (relativa a la autorización de un tratamiento con enzima sustitutiva) que las personas interesadas vieron que sus expectativas en los procedimientos que promovieron no se cumplieron y adolecieron, además, de falta de información mientras esperaban una respuesta.
No somos ajenos a la dificultad que encierran algunas de esas decisiones, pero se deben eliminar los obstáculos de índole organizativa que dan lugar a estas situaciones que son de difícil justificación para los pacientes.
Las usuarias o usuarios se encuentran, en ocasiones, ante decisiones que se adoptan por servicios diferentes (consultas y pruebas de diagnóstico). Si ambos corresponden a un mismo proceso de asistencia las dificultades que se puedan dar para su coordinación deben ser resueltas por el propio sistema de salud, sin trasladar al usuario el peso su gestión.
En las listas de espera, el respeto al principio de igualdad impide que quienes reclaman reciban un trato distinto respecto de quienes no lo hacen. Sus quejas, cuando son fundadas, serían sin embargo estériles si no diéramos traslado de ellas a Osakidetza, para que se adopten medidas en orden a reconducir las esperas a los estándares de calidad logrados.
Se repiten las quejas de personas a quienes se ha repercutido el coste de la asistencia sanitaria que recibieron, cuando el centro que la ha prestado considera que existe un tercero obligado al pago (normalmente un seguro privado, no siempre concertado por la o el paciente). La Dirección General de Osakidetza debe dar instrucciones para que interpretaciones incorrectas del artículo 83 de la Ley General de Sanidad por parte de los centros que lo exigen, no den como resultado que la ciudadanía que tiene derecho a recibir un servicio pague lo que no debe.
El procedimiento de obtención de la tarjeta individual sanitaria, que continúa teniendo en cuenta los ingresos de los solicitantes, no puede seguir siendo ajeno al hecho de que la atención sanitaria está actualmente financiada por los presupuestos generales, desvinculada de la cotización a la Seguridad Social.
13. Tecnologías de información y conocimiento y de protección de datos
I. El área en cifras
El área de las tecnologías de la información y conocimiento (TIC) y de protección de datos se ha constituido en el año 2010 como un área autónoma, con el objetivo de englobar las quejas que se presenten en dicho ámbito, pero, sobre todo, para dar visibilidad y entidad propia a un conjunto de actuaciones dirigidas a la defensa de los derechos de la ciudadanía en relación con las TIC y la protección de datos.
El número de quejas recibidas en el área de las tecnologías de la información y conocimiento y de protección de datos ha sido pequeño, pues han sido 4 las quejas recibidas, lo que representa un 0,30% del total de reclamaciones tramitadas.
Por administraciones afectadas las quejas se refieren todas ellas a la Administración general de la Comunidad Autónoma (Gobierno Vasco).
Si atendemos a las subáreas:
− Protección de datos 3
− Tecnologías de información y conocimiento 1
Respecto al estado de la tramitación y el resultado de las quejas en esta área:
TOTAL | En trámite | Concluidas | Actuación incorrecta | Actuación no incorrecta | Asesoramiento e información a la ciudadanía | |
Iniciadas en 2010 | 4 | 0 | 4 | 1 | 2 | 1 |
La primera consideración que hemos de hacer, derivada de los anteriores datos, es que las escasas quejas presentadas en el año han sido concluidas dentro de la misma anualidad, y que, hasta el momento presente, son las eventuales vulneraciones de los derechos ligados a la protección de datos, el núcleo esencial de dicha área.
Hay dos reflexiones consecutivas que hacer al hilo de los datos presentados:
- En materia de protección de datos, la existencia de una institución específica –cual es la Agencia Vasca de Protección de Datos– para el control del cumplimiento de las administraciones vascas de la normativa de protección de datos, hace que el grueso de las quejas sobre la materia se presente ante dicha institución.
- En materia de derechos de las tecnologías de la información y del conocimiento la escasez de quejas recibidas no es reflejo de un adecuado cumplimiento de la legislación en materia de derechos TIC y, menos aún, de los derechos de acceso a la administración electrónica; por el contrario, hay que buscar su origen en la aún escasa utilización de las relaciones electrónicas con la administración y, lo que resulta más preocupante, el limitado conocimiento por la ciudadanía de sus derechos respecto a la administración electrónica y los órganos a los que recurrir para su ejercicio.
Consecuentemente con las reflexiones apuntadas, es imprescindible desplegar iniciativas que potencien el uso de las TIC en sus relaciones con la administración, así como la conciencia y divulgación de los derechos que asisten a la ciudadanía en este ámbito específico.
La situación a nivel general en todo el Estado durante el año 2010 no ha sido especialmente propicia en el avance de estos derechos, ya que la irrupción de la crisis económica ha paralizado en gran medida los proyectos en la materia. De forma gráfica podría decirse que la novedad en este ámbito es que no hay grandes novedades en el año 2010.
Existen numerosos estudios a nivel estatal que sitúan a la comunidad autónoma del País Vasco en un nivel medio entre el resto de comunidades autónomas en el desarrollo de servicios electrónicos. Así, en el Estudio comparativo 2010 de los servicios públicos online de los servicios en las CCAA (Fundación Orange-Capgemini Consulting) el País Vasco tiene 78 puntos −igual puntuación que en 2009−, cuando la media es de 72 puntos.
Otros estudios de interés, relacionados con el ámbito de las TIC y el cumplimiento de la Ley 11/2007, de 22 de junio, de Acceso Electrónico de los Ciudadanos a los Servicios Públicos (en adelante LAECSP) son los siguientes:
- Análisis del grado de cumplimiento de la Ley 11/2007.
- La Sociedad de la Información en España 2010 de Fundación Telefónica recién presentado.
- Otro estudio de interés sobre la aplicación de la LAECSP, es el elaborado por el Centro Nacional de Referencia de aplicación de las TIC basadas en fuentes abiertas (Cenatic) en el que se analiza los requerimientos de la sede electrónica, gestor de formularios, registro electrónico, pasarela de pagos, gestor de expedientes, y notificación e identificación electrónica, archivo electrónico e interoperabilidad.
II. Contexto normativo o social: Reformas legales o planes sectoriales del área
La batería de desarrollos derivados de la Ley 11/2007, de 22 de junio, de Acceso Electrónico de los Ciudadanos a los Servicios Públicos y del Real Decreto 1671/2009, de 6 de noviembre, por el que se desarrolla parcialmente la Ley 11/2007 de 22 de junio, de Acceso Electrónico de los Ciudadanos a los Servicios Públicos, han tenido sus frutos en dos normas aprobadas en el año 2010:
• El Real Decreto 3/2010, de 8 de enero, por el que se regula el Esquema Nacional de Seguridad en el ámbito de la administración electrónica.
• El Real Decreto 4/2010, de 8 de enero, por el que se regula el Esquema Nacional de Interoperabilidad en el ámbito de la administración electrónica.
Estas normas vienen a complementar el complejo marco de las obligaciones que han de cumplir las administraciones para posibilitar los derechos de la ciudadanía contemplados en la Ley 11/2007, con diferentes niveles de vigencia y exigibilidad según nos movamos en el ámbito competencial estatal o autonómico.
Hemos de lamentar, por el contrario, que aún se encuentre pendiente de desarrollo reglamentario el artículo 4c) Disposición final séptima de la Ley 11/2007 para garantizar a las personas con discapacidad y mayores la igualdad de acceso con independencia de sus circunstancias personales, de medios o de conocimientos, colectivos que para el Ararteko resultan de atención preferente, y a los que las TIC resultan especialmente útiles.
En el ámbito autonómico existen diferentes normativas orientadas, básicamente, a la implantación de procedimientos de administración electrónica, y sede electrónica u oficinas virtuales. Así, a título enunciativo que no exhaustivo, podemos citar:
Gobierno Vasco: Se ha dictado la Orden de 26 de febrero de 2010, de la Consejera de Justicia y Administración Pública aprobando el Manual de Seguridad PLATEA.
Es importante citar el comienzo, durante el año 2010, de la elaboración del Plan de Innovación Pública (PIP). El Plan de Innovación Pública –diseñado con una metodología participativa– se ha marcado tres objetivos principales: Conseguir una administración abierta e innovadora, el pleno desarrollo de la administración electrónica, y una administración más eficiente.
En Gipuzkoa:
- Decreto Foral 23/2010, de 28 de setiembre, por el que se regula la utilización de medios electrónicos en el ámbito de la Administración foral.
- Reglamento de administración electrónica del Ayuntamiento de Donostia-San Sebastián.
En Bizkaia:
- Fundación BiscayTIK de la Diputación Foral de Bizkaia.
- Ordenanza de administración electrónica del Ayuntamiento de Bilbao.
En Álava:
- Decreto Foral 2/2010, del Consejo de Diputados de 26 de enero, que aprueba el procedimiento a seguir para el acceso de los administrados a los servicios de internet de la Diputación Foral.
- Ordenanza Reguladora de la Sede Electrónica del Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz.
En el ámbito europeo, la Comisión Europea ha presentado el día 15 de diciembre su nuevo Plan de Acción para facilitar el acceso de la ciudadanía y empresas a los servicios públicos, que resulta de gran interés y en el que se proponen 40 medidas a desarrollar durante los próximos cinco años con las que se pretende facilitar a la ciudadanía y empresas de Europa el acceso a los servicios públicos a través de los canales on-line.
Este Plan de Acción identifica cuatro prioridades políticas basadas en la Declaración de Malmö aprobada el 18 de noviembre de 2009 en el 5ª Conferencia Ministerial celebrada en Suecia.
El objetivo de la Comisión Europea con este nuevo Plan de Acción es fomentar la administración electrónica como uno de los medios que puede contribuir a impulsar la competitividad europea y a permitir a los poderes públicos presten mejores servicios de forma más económica en un momento de restricciones presupuestarias.
III. Plan de actuación
Como ya apuntábamos anteriormente, esta área de nueva creación tiene entre sus objetivos poner en valor los derechos que asisten a la ciudadanía en relación con la protección de datos y con los derechos derivados de la administración electrónica, así como realizar una función proactiva en la difusión de los mismos, en el entendimiento de que el ejercicio de tales derechos y su protección contribuye a fomentar una ciudadanía con mayor potencial de innovación, lo cual deviene un elemento estratégico de primer orden en un contexto de crisis económica y destrucción de empleo.
No en vano, el Consejo de Europa desde una perspectiva social, abordó la administración electrónica como un motor de desarrollo, y ya en diciembre de 2004 el Comité de Ministros adoptó una recomendación donde señala que la administración electrónica no es un asunto meramente técnico, sino de gobernanza democrática (Exposición de motivos LAECSP).
- Reuniones con administraciones e instituciones
Agencia Vasca de Protección de Datos
Dentro de las habituales relaciones de cooperación que se mantienen con la Agencia, durante el año 2011 se ha profundizado en la búsqueda de mecanismos de coordinación entre las funciones de ambas instituciones, que se materializará en un Convenio de colaboración, cuyas bases han sido ya fijadas de común acuerdo en el 2010.
Asimismo, se han intercambiado experiencias ligadas a la mejora continúa y la calidad en la prestación en los servicios.
Secretaría de gobierno y relaciones con el Parlamento del Gobierno Vasco
Se han mantenido diversas reuniones tendentes a la implantación de un sistema de comunicación electrónico entre ambas instituciones con el objeto de que todos los intercambios documentales se realicen a través de canales telemáticos seguros, estando fijado el procedimiento para ello, que se materializará en el año 2011 mediante el oportuno convenio de colaboración, finalizándose el año 2010 con el inicio de una experiencia piloto de teletramitación. (ver cap. VII.2. de este informe).
Dirección de Innovación y Administración Electrónica del Gobierno Vasco
Dado que esta Dirección tiene asignado dentro del gobierno Vasco el impulso de las políticas de administración electrónica, es un referente obligado en el ámbito de las tecnologías de la información y el conocimiento. Con su director se han mantenido diversos contactos e intercambios de información a fin de disponer de información actualizada del estado de la cuestión en el ámbito de Euskadi, y sus referentes a nivel del Estado.
- Informes extraordinarios
Durante el año 2010 se han diseñado las líneas básicas de un informe extraordinario sobre Inclusión digital que será desarrollado durante el año próximo.
Su objetivo fundamental es conocer la situación comparada del acceso a las TIC en Euskadi, (en el marco del objetivo del servicio universal de acceso a internet), así como las vertientes de la brecha de uso o apropiación (aquellas personas que disponiendo de medios no los utilizan) y la brecha de participación (aquellas personas-habitualmente jóvenes-que siendo nativos digitales, no participan activamente en la esfera pública por medios telemáticos). De forma específica, se analizarán las oportunidades que las TIC ofrecen a las personas mayores.
Se da la circunstancia, de que parte de este informe se desarrollará de forma colaborativa con el Defensor del Pueblo de Andalucía. (ver cap. VIII.3.6 de este informe).
Contenidos nuevos Web, y foros colaborativos (ver cap. VII.3 de este informe).
Tal como ya se menciona en el capítulo de innovación del presente informe anual, se ha realizado importantes modificaciones en la página web del Ararteko para facilitar su uso y como plataforma de interacción con la ciudadanía.
Asimismo, se ha creado una red colaborativa del Ararteko con el Defensor del Pueblo de Andalucía, para dar soporte a los diversos proyectos de colaboración existentes entre ambas instituciones.
- Actuaciones de oficio impulsadas en el área
Dentro del Plan de Actuación de esta área para el año 2010 existía la voluntad de iniciar una actuación de oficio con el objetivo de conocer el grado de cumplimiento por las administraciones públicas vascas de los derechos reconocidos a la ciudadanía en la ley de acceso electrónico a los servicios públicos, si bien, atendida la complejidad y el gran alcance de ese proyecto, y sabedores de que el Órgano Estadístico del Departamento de Justicia y Administración Pública del Gobierno Vasco tiene en curso la elaboración durante el año 2011 de una Estadística de Servicios Públicos Electrónicos, que, entre otras informaciones, dispondrá del censo de procedimientos y servicios telemáticos ofertados por los distintos entes de las administraciones públicas de Euskadi, y un catálogo de servicios y procedimientos telemáticos públicos, ha decaído dicha iniciativa.
Por tanto, en el informe anual del próximo año, se realizará un seguimiento específico de dicha estadística que permitirá disponer de una foto más homogénea de la disponibilidad de dichos servicios y, por tanto, del cumplimiento de los derechos derivados de la ley de acceso electrónico.
En cuanto a la información de la que se dispone, algunos apuntes:
- Según información facilitada por el director de Innovación y Administración Electrónica del Gobierno Vasco, los servicios telemáticos más utilizados son los que se dirigen a las empresas. Así, según los datos del Departamento de Industria del Gobierno Vasco, el año 2009 tramitó el 37% de sus autorizaciones a través de Internet.
- La pasarela de pagos del Gobierno Vasco, es utilizada por, aproximadamente, 150 administraciones vascas y en el primer semestre de 2010 movió 14 millones de euros.
- En cuanto a convocatorias de ayudas y subvenciones, que suponen prácticamente la mitad de los expedientes que gestiona el Gobierno Vasco, en los 10 primeros meses del año se habían realizado 13 convocatorias con tramitación telemática, y se habían identificado otras 150 convocatorias, para poder ser lanzadas con tramitación telemática durante los meses siguientes.
- Actuaciones de promoción de los derechos humanos en esa área
La Ley de Acceso Electrónico de los Ciudadanos a los Servicios Públicos (LAECSP) supone el reconocimiento del derecho a interactuar electrónicamente con la Administración, tanto para solicitar información, como para realizar trámites, o consultas. Para la ciudadanía es un derecho y para la Administración una obligación, exigible legalmente.
Pero estos derechos y su forma de ejercicio, por su complejidad, no resultan fácilmente aprehensibles, razón que ha llevado al Ararteko a elaborar un decálogo de derechos de la ciudadanía a relacionarse con las administraciones públicas por medios telemáticos, mediante una presentación interactiva que está disponible en la página web. (ver cap. VII de este informe).
- Formación
Una cuarta parte de las personas que trabajan en el Ararteko han participado en un Barnetegi tecnológico organizado por Euskadi+Innova, y como consecuencia del Diagnóstico de necesidades de formación del personal del Ararteko elaborado por el Instituto Vasco de Administración Pública (IVAP) durante el segundo semestre de 2009, aparecen como prioritarias las acciones de capacitación en materia informática y web 2.0.
- Beca de Investigación
En el mes de noviembre pasado se ha convocado una beca de investigación cuyo objeto –de la máxima actualidad– está centrado en la aplicación de los derechos de las personas usuarias y consumidoras en relación con los servicios referidos a telecomunicaciones, tecnología y transportes de todo tipo, así como la defensa y forma de exigencia de dichos derechos en nuestra Comunidad.
IV. Quejas destacadas
IV.1. Protección de datos en el ámbito de personal al servicio de las administraciones públicas
Una persona que había integrado el tribunal de un proceso selectivo convocado por el Ayuntamiento de Donostia-San Sebastián, formuló una queja con relación a una resolución dictada por la Agencia Vasca de Protección de Datos (AVPD) en un procedimiento de infracción instruido ante el Ayuntamiento de Donostia-San Sebastián, el cual se encuentra en vía judicial, lo que determina la imposibilidad competencial de que el Ararteko realice actuaciones al respecto.
IV. 2. Protección de datos en el ámbito sanitario
Los derechos y obligaciones en materia de información y documentación clínica continúan siendo objeto de queja de pacientes que ven limitado su derecho de acceso; son, concretamente, dos las planteadas en esta materia.
Como se explica en este mismo informe al analizar las quejas tramitadas en el área de sanidad, nuevamente hemos debido insistir a Osakidetza en la necesidad de conjugar este derecho de los y las pacientes contemplado en la Ley 41/2002, de 14 de noviembre, reguladora de los derechos de acceso a la historia clínica, con la reglamentación del procedimiento de acceso a la historia clínica derivada de la misma, especialmente en la interpretación que se viene realizando de los supuestos de anotaciones subjetivas en dichas historias clínicas, en términos tan extensos que imposibilita, de facto, su ejercicio legítimo.
IV.3. Protección de datos en el ámbito policial
Esta queja guarda relación con otras análogas presentadas en diferentes años y relacionadas con actuaciones policiales en centros educativos; en este caso, concretamente, se refería a una actuación policial en el exterior del centro en el recreo, durante la cual los agentes grabaron en vídeo a una parte del alumnado y los identificaron. (ver cap.II.4 de este informe).
Al margen de otras cuestiones que exceden a esta área, era razonable la preocupación de la persona denunciante-en nombre del centro- por el mantenimiento de esos datos personales en los ficheros policiales. El Departamento de Interior del Gobierno Vasco nos indicó que había destruido las grabaciones al constatar que habían sido realizadas indebidamente, por lo que entendimos que el problema que planteaba la queja sobre estos datos había quedado solucionado, si bien informamos a la reclamante acerca del procedimiento para ejercitar el derecho de cancelación, que tendría que ejercitarse directamente por los afectados o sus representantes, al tratarse de un derecho personalísimo, así como de los demás aspectos del régimen legal de la cancelación.
IV.4. Dificultades en la utilización del DNI electrónico
Una persona denunció al Ararteko dificultades para la utilización del DNI electrónico en sus relaciones telemáticas con el Gobierno Vasco. Lamentablemente, la queja decayó al no aportarse la información solicitada para avanzar en la tramitación.
V. Conclusiones
La primera consideración tiene que ver con el escaso número de quejas relacionadas con el área, que guarda relación directa con el lento avance en la utilización de la administración electrónica, y con la necesidad de una acción institucional combinada para la divulgación de los servicios electrónicos a disposición de la ciudadanía, y la puesta en valor de los derechos que asisten a aquella en sus relaciones electrónicas con la administración.
En materia de protección de datos, es preciso seguir insistiendo en la necesidad de de que Osakidetza realice, en la reglamentación del procedimiento de acceso al historial clínico, una interpretación más acorde al derecho del paciente cuando concurren anotaciones subjetivas en dicho historial.
En consecuencia, la actividad del área ha estado centrada durante el año 2010 en otras iniciativas y proyectos que tienen que ver con la difusión de los derechos de la ciudadanía en relación con las tecnologías de la información y la comunicación, el proyecto de informe extraordinario sobre inclusión digital, proyectos de innovación, etc.
En suma, habrá que esperar a la progresiva consolidación del área por la vía de las quejas ciudadanas que, en caso de no producirse-por las razones apuntadas al comienzo del apartado-hasta tanto afloren, conllevará el desarrollo de actuaciones de oficio orientadas a problemas generales ya detectados:
- En materia de protección de datos, analizar la forma de limitar la captación de los motores de búsqueda en internet, evitando la indexación por los buscadores de los datos personales publicados.
- Recopilación de información y estudios en torno a las posibilidades de eliminación de la huella digital en internet.
- Promover desde el Ararteko el uso de las TIC como derecho subjetivo de la ciudadanía, así como la realización de campañas informativas por las propias administraciones vascas al objeto de dar a conocer las posibilidades que se ofrecen a los y las administrados.
- Difusión de buenas prácticas en materia de administración electrónica.
- Servicio universal de acceso a internet.
- Derecho al conocimiento digital: que implica incentivar la reutilización de la información y de los contenidos en internet, y de su transformación, y adaptación a la edad.
- Deber del Estado y comunidades autónomas de proveer las capacidades de los padres y madres y personal educativo interviniente en la educación de los y las menores para eliminar su brecha digital.
- Derecho de participación electrónica conectado a los trámites de información pública.
14. Trabajo y Seguridad Social
I. El área en cifras
Este año 2010 se han recibido en esta área de trabajo y Seguridad Social 7 quejas.
Avanzado el año se ha producido el hecho destacable del traspaso de funciones y servicios a la Comunidad Autónoma del País Vasco en materia de intermediación laboral, fomento y apoyo al empleo, y formación profesional para el empleo.
Es razonable pensar que el desempeño de estas competencias contribuirá a una mejora en la gestión de las demandas que existen en estas materias. Por su parte, si bien las quejas que la ciudadanía nos plantea no son necesariamente una radiografía del funcionamiento de las administraciones, es previsible que las quejas en esta área aumenten en 2011.
La mayor parte de las quejas que durante estos años hemos recibido en el Ararteko, han estado relacionadas con ámbitos relacionados con esas materias, sobre los que de facto las administraciones de nuestra Comunidad Autónoma venían desarrollando actuaciones: oficinas de empleo, cursos de formación, etc. Con relación a estas actuaciones, las cuestiones que se nos han planteado han tenido que ver principalmente con aspectos relacionados con cursos de formación laboral.
Además de esas quejas que han entrado en nuestro ámbito, nos ha parecido oportuno reflejar aquí otras presentadas por varias personas y asociaciones disconformes con las medidas sobre pensiones. En concreto, se han referido a la suspensión de la revalorización de pensiones, prevista en el Real Decreto-Ley 8/2010, de 20 de mayo, por el que se adoptan medidas extraordinarias para la reducción del déficit público. Han sido remitidas al Defensor del Pueblo del Estado por ser la Institución competente.
II. Quejas destacadas
Las quejas individuales que hemos recibido han planteado algunas cuestiones sobre la realización de prácticas en los cursos de formación, y acceso a ayudas públicas.
Una de éstas mostraba su desacuerdo con la negativa de la administración de su petición de cambio del centro donde iba a realizar las prácticas.
Los responsables del programa Sarbide, de la Diputación Foral de Gipuzkoa, que tutelan su desarrollo, no autorizaron el cambio de empresa para realizar las prácticas de un curso teórico que había seguido en un centro autorizado. La persona que pidió el cambio alegaba que éste centro le dio su conformidad.
Contrastados los antecedentes del caso consideramos por un lado que la decisión de Sarbide se ajustaba a las normas que regulan el programa de formación. Por otro, consultada la tutora del centro de formación donde hizo el curso teórico, no confirmo que hubiese dado su conformidad para el cambio de empresa donde seguir las prácticas. Nos encontramos, por tanto, ante una cuestión que resultaba condicionada por su prueba.
Analizadas esas circunstancias, un aspecto que nos llamó la atención fue lo manifestado por la interesada en su queja en el sentido de que el centro de formación, después de la denegación del cambio por parte de Sarbideak, le comunicó que desconocía la normativa que lo impidiera.
Al valorar este punto no es posible obviar el principio general según el cual el desconocimiento de la norma no disculpa su cumplimiento.
Si bien ese principio alcanza a todas las partes cuando se trata de normas de acceso o disposición general, su toma en consideración debería ser mayor en el caso de los centros de formación que desarrollan el programa Sarbideak. Por ello, teniendo en cuenta que la interesada nos manifestó que el centro le comunicó que desconocía la imposibilidad del cambio de prácticas, nos pareció necesario trasladar esta observación a los responsables forales del programa para que promoviera que las personas que intervienen en cursos del programa así como los centros que los desarrollan dispongan de una información mejor de la que hubo en el caso analizado.
Con relación al desarrollo de este mismo programa, una persona se quejó de la información contradictoria que recibió sobre la no impartición de un determinado curso anunciado por un centro, queja que por la información que recabamos ofrecía datos que eran indicio de una información insuficiente. Para despejar las dudas dimos al interesado traslado de la información que recabamos y también enviamos su queja a los responsable del programa Sarbideak para que la informaran directamente.
Una tercera queja planteó un problema para la realización de un curso de formación laboral organizado dentro de la red Behargintza. Esta persona completó las horas de teoría y no había podido realizar las prácticas, por dificultades para encontrar empresas donde realizarlas.
Su queja planteaba que estando a la espera de poder completar el curso con esas prácticas le comunicaron que había pasado el plazo para poder hacerlas, si bien no sería inconveniente para poder obtener el certificado de haber realizado el curso de formación. Finalmente, la administración responsable del programa le comunicó que seguirían intentando para que hiciera prácticas.
Dentro de este mismo ámbito, el pasado año recogimos la queja de una persona en lo relativo al cumplimiento del perfil de acceso a un curso de formación para prevención de riesgos laborales. Alegó su formación previa en un curso de recursos humanos, así como el trato desigual respecto de otras personas que en similar situación a la suya se consideraron como idóneas.
Una primera respuesta de la administración no aclaraba estos aspectos y por ello hicimos una petición de información complementaria con actuaciones que se han desarrollado este año.
En un informe posterior se expresaban las reglas que se utilizan para determinar la idoneidad del aspirante referida al curso y valorar las diferencias que, a partir de las coincidencias existentes, parecían haber existido entre el currículo de quien formuló la queja y otros con similar titulación de entrada.
A la vista de las razones expuestas, no cabía decir que la decisión adoptada fuera carente de fundamento. No apreciamos qué circunstancias concretas determinaron la no idoneidad de la interesada para realizar el curso que pidió, pero había datos para deducir que la decisión tuvo que ver con su trayectoria profesional y sus objetivos de empleo. Consideramos que lo que el informe califica como contraste de idoneidad de cada aspirante entra en un ámbito de discrecionalidad técnica.
Juzgar la idoneidad entraría en el ámbito de la valoración realizada por un órgano administrativo calificador, labor en la que no podemos sustituir a dicho órgano revisando la calificación realizada sobre la idoneidad de la solicitante. Carecemos además de elementos de juicio para ello.
Ahora bien, aunque por las razones indicadas consideramos que en el caso planteado no podíamos ir más allá, la tramitación de este expediente de queja llevaba a preguntarnos si podemos estar ante un concepto de idoneidad cuyo alcance puede ser, en ocasiones, susceptible de ser considerado de una manera más relativa, a partir del cumplimiento de un mínimo, como puede ser la adecuación en el perfil de entrada en el curso de formación.
Planteamos esa posibilidad para supuestos en los que la oferta del curso no es cubierta por quienes tienen el certificado de idoneidad, previsto en el Decreto 327/2003, de 23 de diciembre, por el que se regulan las medidas destinadas a la mejora de la ocupabilidad y a promover la inserción laboral, y existen solicitudes de personas sin aquella condición de idoneidad.
Si bien del texto de esta norma (artículo 37) deducimos que en el caso de que no se cubra la totalidad de las plazas se busca, igualmente, el contraste de idoneidad entre personas no inscritas, consideramos oportuno trasladar a la Administración esta reflexión. Transcurrido un tiempo razonable sin recibir respuesta comunicamos al Departamento de Empleo y Seguridad Social del Gobierno Vasco que debíamos deducir que no compartían nuestra valoración.
Desde una perspectiva distinta, una persona que había trabajado como autónomo y tuvo que cesar en esa actividad pidió una ayuda para "El reciclaje, la mejora de la cualificación profesional y la empleabilidad de aquellos que se hayan visto obligados a cesar su actividad", dentro de la convocatoria de la Orden de 10 de diciembre de 2009, de la Consejera de Empleo y Asuntos Sociales del Gobierno Vasco (BOPV 18 diciembre). El objeto de la subvención era la inscripción y asistencia a ciertos cursos formativos y, durante ese proceso, la persona interesada recibía ayuda de 480 euros mensuales, por un periodo máximo de seis meses.
Dicha disposición establece un periodo de resolución de solicitudes de tres meses. Sin embargo, en el caso concreto de la citada persona, había excedido ampliamente ese plazo sin que el Departamento hubiese resuelto su solicitud. El interesado había justificado su inscripción y asistencia a los cursos e, incluso, se había interesado por su expediente, pero no había obtenido respuesta. Finalmente el Departamento de Empleo y Asuntos Sociales del Gobierno Vasco resolvió favorablemente la solicitud, y nos informó que la demora se había debido, fundamentalmente, a la complejidad de la gestión de un programa nuevo.
Desde una perspectiva distinta, de salud laboral, debemos referirnos aquí al acto organizado por la Asociación de Víctimas del Amianto de Euskadi (ASVIAMIE), sobre los problemas de los y las trabajadoras que han enfermado como consecuencia de que en su trabajo han tenido que utilizar este producto.
Este año finaliza el Plan Estratégico 2007-2010 de Seguridad Social y Salud, uno de cuyos objetivos estratégicos sobre enfermedades profesionales y vigilancia de la salud recoge como una de las principales temáticas a abordar la del amianto, con las acciones y los agentes que en dicho plan se establecen.
Dentro de nuestra actividad procuramos hacer un seguimiento sobre las cuestiones que la ciudadanía nos plantea, por ello hemos preguntado al Departamento de Empleo y Seguridad Social sobre el resultado del cumplimiento de los objetivos que con relación a la enfermedad relacionada con el amianto recoge el mencionado plan estratégico y, en su caso, sobre las previsiones que puedan existir para diseñar nuevos objetivos relativos para afrontar esta enfermedad profesional.
III. Conclusiones
La información ha sido un elemento importante en las cuestiones que algunas quejas nos han planteado, y es razonable pensar que haber sido aquella la adecuada o suficiente la queja no hubiera quizá existido.
Un buen sistema de información, con accesibilidad para la ciudadanía es esencial para un buen funcionamiento. Dado que en el desarrollo de servicios cuya titularidad corresponde las administraciones públicas, estas cuentan en ocasiones con la colaboración de centros privados, es necesario que también en esos casos se adopten medidas para garantizar una información adecuada.
15. Urbanismo y ordenación del territorio
I. El área en cifras
El área de urbanismo y ordenación del territorio recoge las intervenciones realizadas por el Ararteko en torno a esta disciplina que incluye la ordenación urbana, los procesos de transformación urbanística del suelo mediante su urbanización y su posterior edificación y la protección de la legalidad urbanística.
El número de quejas recibidas en el área de urbanismo y ordenación del territorio ha sido de 63 lo que representa un 4,80% del total de reclamaciones tramitadas. Por administraciones afectadas las quejas se distribuyen de la siguiente manera:
− Administración local 62
− Administración foral 4
− Administración General de la Comunidad Autónoma (Gobierno Vasco) 1
Si atendemos a las subáreas:
− Disciplina urbanística 41
− Funcionamiento de la Administración y procedimiento administrativo 7
− Accesibilidad 6
− Gestión urbanística 3
− Otros aspectos 2
− Régimen de contratación, patrimonio y responsabilidad administrativa 2
− Acceso a la información urbanística 1
− Ordenación del territorio 1
Respecto al estado de la tramitación y el resultado de las quejas en esta área:
TOTAL | En trámite | Concluidas | Actuación incorrecta | Actuación no incorrecta | Asesoramiento e información a la ciudadanía | Inadmisión sobrevenida | |
Iniciadas en 2010 | 67 | 36 | 28 | 12 | 12 | 4 | 3 |
Iniciadas en años anteriores | 41 | 6 | 35 | 19 | 14 | 2 | 0 |
La primera consideración que hacemos es la reducción del número de reclamaciones que afectan al área de urbanismo y ordenación del territorio. La actual situación del mercado inmobiliario y el profundo descenso en la labor urbanizadora y edificatoria es, sin duda, un motivo a considerar.
La tramitación de la mayoría de las quejas se ha realizado dentro de un plazo de tiempo razonable. A lo largo del año se han gestionado 63 reclamaciones. En casos excepcionales algunas reclamaciones se han retrasado debido a la extensión del objeto de la queja la complejidad de su análisis. Asimismo, la falta de colaboración de algunas administraciones con una respuesta al Ararteko en un plazo muy por encina del fijado en nuestra petición también lo ha impedido. En todo caso el número de quejas pendientes de tramitación –incluidas las del último cuatrimestre– no exceden de 42.
II. Novedades legislativas
Debemos mencionar la Orden de 29 de marzo de 2010, del consejero de Vivienda, Obras Públicas y Transportes, sobre realojo derivado de actuaciones aisladas no expropiatorias realizadas por las administraciones municipales en la Comunidad Autónoma del País Vasco. Esta disposición regula el derecho de realojo en actuaciones urbanística en los cuales la administración no intervenga por expropiación o mediante una actuación integrada.
El conocido como pacto social por la vivienda en Euskadi ha sido un documento impulsado por el Departamento de Vivienda, Obras Públicas y Transportes y aprobado en el que establece los retos a seguir que posteriormente van a ser incorporados al Plan Director de Vivienda y Renovación Urbana 2010-2013 (pendiente de publicación). Dos de los retos tienen una importante incidencia en el urbanismo y la ordenación del territorio. Una apuesta por incrementar la oferta del suelo a urbanizar con destino a la construcción de viviendas de protección oficial. El incremento de la rehabilitación de edificaciones y regeneración de los espacios urbanos.
Sigue pendiente de aprobación el reglamento de desarrollo de la Ley 2/2006, de 30 de junio, de Suelo y Urbanismo. Esa norma establecía un mandato −reiteradamente incumplido− para aprobar los reglamentos de desarrollo dentro del año 2007.
Tiene incidencia en el urbanismo y en la ordenación del territorio la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior. La conocida como Directiva de Servicios establece la necesidad de impulsar la reducción de trabas injustificadas al ejercicio de una actividad de servicios. La Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, establece las disposiciones generales necesarias para facilitar la libertad de establecimiento y la libre prestación de servicios.
El anteproyecto de ley de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Directiva incluye una modificación de la Ley 2/2006, de 30 de junio, de Suelo y Urbanismo del País Vasco. La modificación elimina el requisito de obtención de licencia de apertura con carácter general, condicionando la apertura al cumplimiento de los requisitos establecidos por la normativa ambiental.
La necesidad de modificación de la legislación urbanística y medioambiental para adecuar la legislación vasca a la Ley 9/2006, de 28 de diciembre, sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente ha sido puesta de manifiesto por el Ararteko en varios informes y resoluciones. La urgencia de esa normativa al igual que en el caso anterior apremia, tanto para mantener la seguridad jurídica que requieren estas intervenciones como por las exigencias que derivan del cumplimiento del Derecho Comunitario: el Parlamento Vasco se ha hecho eco de esas propuestas incorporando una proposición no de ley relativa a la adecuación ambiental de determinados planes y programas.
Requiere una especial mención la Ley en tramitación de Economía Sostenible. Este proyecto de Ley incluye un aparatado específico sobre los fines comunes de las políticas públicas para un medio urbano sostenible basadas en principios de cohesión territorial y social, eficiencia energética y complejidad funcional. En este apartado se incluyen medidas para favorecer la rehabilitación y renovación de ámbitos urbanos obsoletos, desfavorecidos o en dificultades.
Otra referencia importante es el Real Decreto 173/2010, de 19 de febrero, por el que se modifica el Código Técnico de la Edificación, aprobado por Real Decreto 314/2006, de 17 de marzo, en materia de accesibilidad y no discriminación de las personas con discapacidad.
III. Plan de actuación
Las propuestas recogidas en este plan de actuación tienen una relación directa con las incluidas en el plan del área de medio ambiente en especial respecto a las actuaciones previstas con las asociaciones dedicadas al medio ambiente.
Reuniones con asociaciones
Se han llevado a cabo reuniones con asociaciones ecologistas (Txipio Bai, Ezpitsua) que nos han informado de diversas cuestiones entre las que se incluyen problemas derivados de nuevos desarrollos urbanos que afectan al medio ambiente o que plantean problemas con la descontaminación de los suelos destinados a nuevo usos residenciales.
En materia específicamente urbanística se han mantenido varias reuniones con aquellas asociaciones de personas afectadas por cuestiones urbanísticas. Entre otras reuniones mencionaremos las llevadas a cabo con vecinos del barrio de Santa Juliana de Abanto y Ciérvana-Abanto Zierbena (Bizkaia) y un grupo de vecinos y vecinas de Erandio.
Reuniones con administraciones y servicios
Resulta de interés contactar y reunirnos con los responsables en materia de urbanismo del Gobierno Vasco.
En diciembre de 2009 y hemos tenido una reunión con el director de Suelo y Urbanismo del Gobierno Vasco sobre el proceso de regeneración del barrio de Santa Juliana de Abanto. También con el concejal de Urbanismo del Ayuntamiento de Abanto y Ciérvana-Abanto Zierbena.
En el mes de diciembre de 2010 está prevista le celebración de una reunión con los responsable del área de urbanismo del Ayuntamiento de Erandio respecto a la queja que tramitamos sobre el retraso en la construcción de una viviendas sociales en las que está previsto el realojo de varios vecinos afectados por una actuación urbanística.
Actuaciones de oficio
• Hemos procedido a incoar un expediente de queja en relación con la exigencia por parte de las administraciones públicas de la inspección técnica de las viviendas de más de cincuenta años previstas en la legislación urbanística artículo 200 de la Ley 2/2006, de 30 de junio, de Suelo y Urbanismo del País Vasco. El objetivo es analizar los aspectos más importantes para en su caso elaborar alguna recomendación al respecto.
• Respecto a la participación ciudadana a través de la evaluación ambiental estratégica de los planes urbanísticos, el Ararteko ha iniciado una nueva actuación sobre la necesidad de la evaluación ambiental de los diferentes planes de ordenación urbanística que se tramitan en nuestra comunidad autónoma.
Participación en foros, actos de impulso y promoción de los derechos
• Participación en el laboratorio de ideas organizado por la UPV Ekiten Thinking sobre retos, oportunidades y desafíos para el desarrollo urbano y las políticas de vivienda.
• El asesor responsable del área de urbanismo y ordenación del territorio ha participado en el taller sobre el impacto de la crisis económica en el sector de la vivienda y su repercusión sobre las familias y las personas, celebrado en Murcia los días 26 y 27 de abril en el marco de las XXV Jornadas de Coordinación de las Defensores del Pueblo.
IV. Quejas destacadas
- Derecho a disfrutar de una vivienda digna, adecuada y accesible
El contenido del derecho a disfrutar de una vivienda recogido en el artículo 47 de la Constitución tiene una especial incidencia en el ámbito del urbanismo. De forma complementaria a las políticas de vivienda dirigidas a nueva construcción, la regeneración social y urbana de los barrios o entornos más degradados debe ser un pilar fundamental en la intervención pública para preservar el derecho urbanístico que incluye el artículo la legislación urbanística plantea el acceso a una vivienda digna, adecuada y accesible, libre de emisiones contaminantes y en un medio ambiente y paisaje adecuados.
El Ararteko ha realizado una reflexión sobre esta cuestión como consecuencia de la queja planteada por un grupo de personas nos ha planteado la situación de deterioro social y urbanístico que padece el Barrio de Santa Juliana en el municipio de Abanto y Zierbena.
En este caso instamos a las administraciones competentes (Ayuntamiento; Departamento de Vivienda del Gobierno Vasco y, en la medida que se determine, el Departamento de Acción Social de la Diputación Foral de Bizkaia) a avanzar con carácter prioritario en la intervención integral del barrio que ponga remedio al deterioro social y urbanístico que viene padeciendo en los últimos años. Para ello las administraciones competentes deben establecer un plan concreto de medidas de intervención social y urbanística, con un apartado específico sobre los realojos de los ocupantes legales del barrio, dirigido a solucionar los problemas de convivencia surgidos en el barrio de Santa Juliana que tenga en cuenta nuestras anteriores consideraciones. También resulta de interés la creación de un órgano estable para la planificación y seguimiento de forma coordinada de las distintas medidas en el que se prevean fórmulas que permitan la participación vecinal. En cualquier caso, deben crearse cauces para informar y permitir la participación de los vecinos y vecinas sobre las medidas previstas para la regeneración urbana del barrio, sobre los derechos y obligaciones que van a implicar a los propietarios del terreno y, en especial, sobre el contenido del derecho de realojo para los ocupantes legales de las viviendas.
Cualquier proceso de regeneración urbana tiene que tener como referencia el derecho de realojo de aquellas personas ocupantes legales, conforme a las previsiones de Ley 2/2006, de 30 de junio, de Suelo y Urbanismo del País Vasco.
Otra cuestión que nos plantea un grupo de personas de Erandio es la situación de deterioro en la que se encuentran sus viviendas tanto por el transcurso del tiempo como por la realización de obras de urbanización en su entorno. En esta área está prevista una actuación urbanística que pretende su derribo y el realojo de sus ocupantes. Para ello debe cumplirse las determinaciones y los plazos de un convenio urbanismo firmado entre un promotor y el ayuntamiento. Sin embargo, los efectos de la crisis financiera han retrasado la construcción de las viviendas de promoción privada donde se iba a materializar el realojo.
Una circunstancia urbanística que preocupa a la ciudadanía y es motivo frecuente de reclamación es la situación de fuera de ordenación de la vivienda de su propiedad. Un grupo de personas propietarios de un inmueble fuera de ordenación en Sestao nos plantean la situación urbanística en la que se encuentra sus edificaciones desde hace más de 30 años sin disponer de unos plazos ciertos para la ejecución de la actuación urbanística prevista. Esa preocupación trae causa en la precariedad de las condiciones de habitabilidad y los inconvenientes patrimoniales que implica la situación de fuera de ordenación en sus edificaciones. En efecto, la legislación urbanística prevé para las edificaciones en fuera de ordenación únicamente la realización de obras de consolidación y de reforma dentro de los términos previstos en la normativa urbanística. Asimismo, la situación de fuera de ordenación opera como un elemento especialmente gravoso para los propietarios que traten de transmitir ese inmueble o de obtener financiación al estar excluidos por el mercado hipotecario de los bienes que pueden ser admitidos como garantía hipotecaria, Real Decreto 716/2009, de 24 de abril. En ese contexto nos dirigimos al Ayuntamiento de Sestao para que continuase remitiendo información puntual sobre el estado de la tramitación de estos documentos a los promotores de la reclamación como público interesado en esta operación urbanística. Asimismo, solicitamos a esa administración que haga un esfuerzo en cumplir con los plazos previstos en el PAU para ejecutar este desarrollo urbanístico dentro de los plazos fijados por la legislación urbanística, superando las dificultades técnicas y jurídicas que pueden acarrear los trámites correspondientes.
- Derecho a acceder a la utilización de las dotaciones públicas y los equipamientos colectivos
El contenido de este derecho sirve para tratar de garantizar la accesibilidad física de la ciudadanía a los equipamientos colectivos y las dotaciones públicas mediante la eliminación de las barreras arquitectónicas que puedan existir. Dentro de este concepto de equipamiento o dotación, debemos tener en cuenta aquellas infraestructuras necesarias para servir y prestar a la ciudadanía los distintos servicios públicos (urbanísticos, transportes, educativos, sociales, culturales, etc.).
Las quejas que recibe esta institución hacen referencia a las dificultades que sufren las personas, especialmente con problemas de movilidad, para poder acceder a los edificios o a los espacios públicos, derivadas de la existencia de barreras arquitectónicas o de impedimentos derivados de un uso abusivo del espacio urbano. En algunos casos el problema es de índole estructural e impide una correcta movilidad para llegar a determinados barrios, derivados de la falta de elementos de accesibilidad urbana. En este supuesto, se incluye la resolución dirigida al Ayuntamiento de Donostia-San Sebastián para que diera prioridad a la instalación de ascensores en una travesía urbana, como solución técnica que permite su utilización a toda la población, frente a la instalación pretendida de cinco rampas mecánicas.
Respecto a los problemas urbanísticos para autorizar un proyecto de instalación de ascensor que reduce las zonas de transito de la comunidad hemos dirigido una recomendación al Ayuntamiento de Bermeo.
- Derecho a acceder a la información sobre la ordenación urbanística y sobre el régimen y las condiciones urbanísticas aplicables
Dentro de este derecho de acceso a la información urbanística tenemos que seguir señalando las dificultades que nos trasladan los particulares y las asociaciones para poder acceder a información requerida a los ayuntamientos sobre cuestiones relativas a la ordenación urbanística.
Así, mencionamos el caso de una persona que presentó una queja por la falta de respuesta el Ayuntamiento de Orozko a la solicitud de información sobre la titularidad pública del camino y sobre las condiciones que debe seguir para proceder al cierre de su parcela que garantice el transito seguro de peatones y vehículos.
En otra resolución le recordábamos al Ayuntamiento de Usurbil la obligación de las administraciones públicas de dar respuesta expresa a petición formulada de intervención municipal en el desarrollo de un sector industrial.
- Derecho a participar efectivamente en los procedimientos de ordenación urbanística y evaluación ambiental de los planes
El derecho a participar de forma efectiva en los procedimientos urbanísticos es, junto con el derecho a la información, una de las quejas más recurrentes que recibe la institución por parte de colectivos de ciudadanos y ciudadanas que mantienen su oposición a determinadas propuestas de ordenación y usos del suelo.
En torno a esta cuestión hemos recibido una reclamación en la que se plantea la tramitación del Plan General de Ordenación Urbana de Gordexola. La queja hace referencia al proceso para la aprobación provisional del Plan General a su juicio del reclamante habría adolecido de varios defectos de forma y no ha tenido en cuenta alguna de las disposiciones previstas en la legislación urbanística. Por otro lado, plantean que en alguna ocasión durante los trámites seguidos en el consistorio han visto dificultado el acceso a la información y a la participación.
Respecto a la participación ciudadana mediante de la evaluación ambiental estratégica de los planes urbanísticos, el Ararteko ha iniciado una nueva actuación sobre la necesidad de la evaluación ambiental de los diferentes planes de ordenación urbanística que se tramitan en nuestra comunidad autónoma. El origen es una reclamación en el que una plataforma ciudadana plantea la falta de evaluación ambiental de un plan parcial aprobado en Errigoiti (Bizkaia). El actual marco legal autonómico no incluye la necesidad evaluar el impacto ambiental de estos planes pormenorizados sin tener en cuenta que pueda tener efectos significativos para el medioambiente. Por el contrario, la exigencia de la evaluación ambiental de estos planes parciales cuando puedan tener efectos significativos para el medio ambiente, deriva de la Directiva relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas, y la Ley estatal 9/2006, de 28 de abril, sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente.
- Derecho a ejercer la acción pública para hacer respetar las determinaciones de la ordenación territorial y urbanística y medio ambiental
En este apartado, se recogen las cuestiones derivadas del ejercicio de la acción pública por parte de la ciudadanía que denuncia ante las administraciones públicas la aplicación de la legalidad urbanística.
Las quejas hacen referencia al retraso que en algunos casos perciben estas personas en la tramitación de las denuncias formuladas, solicitando el ejercicio de las potestades públicas de la inspección urbanística ante determinadas obras o usos realizados por particulares, sin la correspondiente autorización.
Entre las resoluciones dictadas por el Ararteko debemos incluir cuatro resoluciones recaídas ante la falta de intervención del Ayuntamiento de Bergara ante la falta de respuesta a denuncias presentadas por construcciones clandestinas:
- Resolución del Ararteko, de 5 de mayo de 2010, por la que se recomienda al Ayuntamiento de Bergara que tramite en debida forma el expediente correspondiente a la construcción clandestina de una perrera/chabola en suelo no urbanizable e impida definitivamente los usos no permitidos.
- Resolución del Ararteko, de 5 de mayo de 2010, por la que se recomienda al Ayuntamiento de Bergara que tramite en debida forma el expediente correspondiente a la construcción clandestina de una perrera/chabola en suelo no urbanizable e impida definitivamente los usos no permitidos.
- Resolución del Ararteko, de 5 de mayo de 2010, por la que se recomienda al Ayuntamiento de Bergara que tramite, en debida forma, el expediente correspondiente a la construcción de diversas edificaciones, instalación de una caravana y estancia de perros en suelo no urbanizable.
- Resolución del Ararteko, de 26 de marzo de 2010, sobre la actuación del Ayuntamiento de Bergara relativa a una construcción autorizada para el uso de gallinero.
Otra cuestión similar fue la planteada por un grupo de vecinos y vecinas de Orozko que nos trasladan los problemas que han surgido con una actividad existente en el barrio de Meatza consistente en un centro de adiestramiento de perros con un núcleo zoológico en las inmediaciones, donde se han habilitado dos perreras, junto con una actividad complementaria recreativa-hostelera. En la resolución por la que concluíamos que el Ayuntamiento de Orozko había intervenido para restablecer la legalidad urbanística y medio ambiental respecto a la actividad denunciada. Sin embargo, esos trámites y resoluciones administrativas no habían impedido el funcionamiento de la actividad clandestina, sin que conste ninguna medida sancionadora o subsidiaria de la orden de clausura y de precintado de la actividad.
- Derechos y obligaciones derivados de la propiedad
Esta sección comprende aquellas quejas que hacen referencia a las actuaciones de las administraciones públicas que limitan el ejercicio del derecho de propiedad con base en la legislación urbanística.
Dentro de las obligaciones en suelo urbano un grupo de vecinos nos planteaba las actuaciones de disciplina urbanística seguidas por el Ayuntamiento de Hondarribia contra el uso colectivo de dos viviendas que dio lugar a la Resolución del Ararteko, de 23 de Noviembre de 2010, por la que se concluye un expediente de queja planteada sobre las actuaciones de disciplina urbanística seguidas por el Ayuntamiento de Hondarribia contra el uso colectivo de dos viviendas.
Otra cuestión fue planteada por dos comunidades de propietarios del distrito de Pasai Donibane que nos plantean la denegación por el Ayuntamiento de Pasaia de la correspondiente licencia municipal de obras para la colocación de tuberías de distribución de gas natural en sus inmuebles. Esta institución, tras hacer un análisis de la información, consideró oportuno recomendar al ayuntamiento, en fecha 19 de febrero de 2010, que concediese la licencia para la instalación de canalizaciones de gas en aquellos casos en los que el proyecto enmascare debidamente la canalización conforme las previsiones de las normas subsidiarias.
Otro aspecto que deriva de la disciplina urbanística es el régimen de las infracciones y sanciones urbanísticas. En este apartado incluimos una recomendación contra la sanción impuesta por el Ayuntamiento de Bermeo a un particular por las obras realizadas en un camarote, sin disponer, en el momento del comienzo, de la correspondiente licencia.
Otro supuesto es el caso de una comunidad de propietarios que habían solicitado un proyecto de edificación durante la tramitación de una modificación del planeamiento en Elantxobe llegamos a la conclusión de que debía indemnizar los gastos derivados de la tramitación del proyecto.
V. Conclusiones
La primera consideración que hacemos es la reducción del número de reclamaciones que afectan al área de urbanismo y ordenación del territorio. Una de las razones es sin duda la actual situación de crisis del mercado inmobiliario sistema financiero. Ello ha provocado un profundo descenso en la labor urbanizadora y edificatoria que ha producido un descenso en la conflictividad en esta área.
En este contexto de crisis del sector la regeneración social y urbana de los barrios o entornos más degradados debe ser un pilar fundamental en la intervención pública para preservar el derecho a una vivienda digna, adecuada y accesible, libre de emisiones contaminantes y en un medio ambiente y paisaje adecuados.
En estos ámbitos urbanos obsoletos, desfavorecidos o en dificultades consideramos que la prioridad es garantizar el realojo de las personas que viven en el barrio de forma consensuada, participativa y con medidas de acompañamiento social en aquellos caso que sea requerido.
Por otro lado, la regeneración urbana y de las edificaciones es una oportunidad para mejorar sus condiciones de accesibilidad y de eficiencia energética. Esta intervención prioritaria de reforma o mejora de la ciudad construida es un elemento que favorece un desarrollo urbano sostenible y que permite evitar la urbanización de nuevos suelos para desarrollos residenciales.
Para ello la legislación en tramitación puede servir para facilitar, agilizar y establecer medidas de estimulo para las actuaciones de renovación y rehabilitación urbano sobre ámbitos urbanos obsoletos.
Apremia la necesidad de instar al Gobierno Vasco para el desarrollo de la legislación urbanística. Asimismo, requiere especial atención la necesidad de adecuación de la legislación vasca urbanística a la directiva de servicios y a la directiva de planes y programas. La falta de adecuación de la normativa a los términos y obligaciones derivadas de las directivas comunitarias puede suponer una infracción de las obligaciones de cumplimiento del derecho comunitario.
Respecto a las quejas tramitadas un número importante de las reclamaciones siguen planteando problemas de disciplina urbanística derivados de la falta de respuesta a las denuncias por infracción de la normativa urbanística.
16. Vivienda
I. El área en cifras
En el año 2010, excluidas las quejas que han sido rechazadas o remitidas a otras defensorías, se han recibido en el área de Vivienda un total de 109, lo que supone un 8,31% del conjunto de quejas tramitadas en la institución del Ararteko. El desglose de las quejas, atendiendo a las administraciones concernidas, ha sido el siguiente:
− Administración General de la Comunidad Autónoma (Gobierno Vasco) 98
− Administración local 13
− Administración foral 2
Por otro lado, las quejas se han distribuido del siguiente modo, en atención a las materias sobre las que han versado:
− Acceso a la vivienda: acreditación de la necesidad y procedimiento de adjudicación 31
− Alquiler de vivienda protegida 31
− Funcionamiento de la administración y procedimiento administrativo 19
− Desperfectos en viviendas protegidas por defectos de construcción. 13
− Otros aspectos 12
− Ayudas a compra y rehabilitación de vivienda 3
A la fecha del cierre de este informe el estado de tramitación de las quejas es el siguiente:
TOTAL | En trámite | Concluidas | Actuación incorrecta | Actuación no incorrecta | Asesoramiento e información a la ciudadanía | Inadmisión sobrevenida | |
Iniciadasen 2010 | 113 | 28 | 79 | 10 | 37 | 32 | 6 |
Iniciadas enaños anteriores | 37 | 1 | 27 | 9 | 10 | 8 | 9 |
II. Contexto normativo o social: Reformas legales o planes sectoriales del área
Respecto a los dos principales instrumentos normativos y de planificación que definen la política autonómica de vivienda, debemos señalar que durante este año 2010 la Administración de la Comunidad Autónoma de Euskadi no ha aprobado el Proyecto de Ley de Vivienda tan esperado y reclamado por la ciudadanía y los agentes sociales que trabajan a favor de los derechos ciudadanos. Al cierre de este informe, hemos conocido, sin embargo, que con fecha 28 de diciembre de 2010 el Consejo de Gobierno ha autorizado el Plan Director de Vivienda y Regeneración Urbana 2010-2013, documento que contiene la estrategia y acciones que, en el período de su vigencia, acometerá el Departamento de Vivienda, Obras Públicas y Transportes en materia de vivienda protegida y rehabilitación urbana. Dicho plan deberá ser presentado ante el Parlamento Vasco y objeto de la correspondiente valoración y de las consiguientes resoluciones parlamentarias, por lo tanto, será en el informe ordinario del próximo año cuando abordaremos un análisis más detallado de este instrumento de planificación de la política pública de vivienda.
En todo caso, merece un comentario favorable, el importante esfuerzo que el Departamento de Vivienda, Obras Públicas y Transportes ha realizado de forma previa a la aprobación del plan director, mediante la implementación de procesos participativos, como el "Pacto Social por la Vivienda en Euskadi" y la "Participación Ciudadana en el Proceso de Elaboración de Políticas de Vivienda 2010", en los que se han podido conocer las demandas ciudadanas y las opiniones de agentes públicos, sociales y privados implicados en la materia de vivienda en una coyuntura socio-económica en la que el derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada se ha visto claramente limitado.
Dicho lo anterior, dedicaremos este apartado a exponer, de forma somera, los principales reglamentos aprobados durante este año, así como aquellos que por haber sido publicados en los últimos días del mes de diciembre de 2009 no pudieron ser objeto de comentario en el anterior informe ordinario.
Resulta evidente que la situación de crisis económica está incidiendo negativamente en la materialización del derecho ciudadano al disfrute de una vivienda digna y adecuada, ya que muchas familias han visto como su nivel de endeudamiento para hacer frente a los gastos de vivienda (precios altos de los alquileres y de los préstamos hipotecarios) se ha visto agravado por el aumento del desempleo o el empeoramiento de las condiciones salariales, lo que, como ha puesto de manifiesto el Consejo Económico Social Vasco en su Memoria socioeconómica aprobada por el pleno de 27 de octubre de 2010, incrementa las situaciones de ausencia de bienestar y de riesgo de pobreza entre la ciudadanía vasca.
Esta cuestión no ha pasado desapercibida para Administración autonómica, la cual se ha visto abocada a adoptar medidas anticrisis, que ya se iniciaron el año pasado y que se han concretado en el Decreto 628/2009, de 22 de diciembre, de colaboración financiera entre las entidades de crédito y la Administración de la Comunidad Autónoma de Euskadi en materia de vivienda y suelo y en la Orden de 10 de diciembre de 2009, del Consejero de Vivienda, Obras Públicas y Transportes, de modificación de diversas ordenes en materia de viviendas de protección oficial.
Estas dos últimas normas, establecen, respectivamente, un procedimiento para la recompra de viviendas que vayan a ser objeto de ejecución hipotecaria, mediante la adquisición de la vivienda por parte del Departamento de Vivienda, Obras Públicas y Transportes a la persona deudora propietaria o bien a la entidad financiera, con el objetivo de dotar de una mayor garantía a las operaciones de préstamo concedidas para la compra de vivienda protegida al amparo del convenio de colaboración financiera, y la eliminación de penalizaciones en aquellas renuncias de adjudicaciones de viviendas de protección oficial que estén motivadas en la situación de desempleo de la persona adjudicataria que no puede satisfacer el precio de compra de la vivienda adjudicada.
Paradójicamente, se ha observado, también, que la actual crisis está propiciando un cambio en la mentalidad ciudadana favorable a la cultura del alquiler, que se hace más palpable en colectivos que tienen especiales dificultades para el acceso al disfrute de una vivienda, entre los que se encuentran las personas jóvenes, las personas mayores, las personas con discapacidad y las personas inmigrantes. En este sentido, en este último año se ha producido un incremento de la demanda de vivienda de protección pública en régimen de alquiler, que según datos ofrecidos por el Observatorio Vasco de la Vivienda en octubre de 2010 supone un 29% de las solicitudes inscritas en el Registro de Solicitantes de Vivienda frente al 19% de inscripciones de hace cinco años.
Esta variación en la preferencia de las personas demandantes de vivienda protegida es explicada en los siguientes términos por el citado observatorio: "La coyuntura económica de los últimos dos años ha dificultado enormemente el acceso a la propiedad de la vivienda. Las graves dificultades económico-financieras, la incertidumbre en el mercado laboral y las restricciones de financiación, entre otras cuestiones, han reducido las posibilidades de acceder a la propiedad de la vivienda, convirtiéndose el régimen de alquiler en la única opción viable para muchas familias. De este modo, la demanda de alquiler se ha visto incrementada significativamente a lo largo del último año. Tanto los operadores inmobiliarios en lo que respecta al segmento libre, como los diferentes Registros de solicitantes de vivienda protegida del Estado, han comprobado este importante incremento de la demanda de alquiler, por lo que los esfuerzos de las políticas de vivienda de las diferentes administraciones se dirigen, ahora más que nunca, a fomentar un régimen de acceso que resulta imprescindible desde la óptica de la racionalización del mercado de la vivienda".
En este contexto el Departamento de Vivienda, Obras Públicas y Transportes ha aprobado la Orden de 3 de noviembre de 2010, sobre determinación de los precios máximos de las viviendas de protección oficial, la cual introduce importantes cambios en la regulación de los precios de compra y alquiler de las viviendas de protección oficial, entre los que merece destacar, al hilo de la reflexión del párrafo antecedente y según se explica en la parte expositiva de la propia orden, la limitación de las rentas máximas aplicables a los arrendamientos protegidos, buscando unos precios más accesibles, y la aplicación de un nuevo sistema de determinación de las rentas de los alquileres y de su actualización anual (mediante el cómputo de los ingresos de la unidad convivencial al momento de la firma del contrato y su posterior incremento según el Índice de Precios al Consumo del País Vasco). Juzgamos positivas estas modificaciones, ya que, sin duda, contribuirán a mejorar el bienestar de las personas arrendatarias, disminuyendo el esfuerzo económico dedicado al disfrute de una vivienda y ajustando las rentas de los alquileres a sus ingresos económicos reales con mayores garantías de estabilidad económica en el tiempo de duración de su contrato de arrendamiento.
Por otro lado, la Orden de 3 de noviembre de 2010, sobre determinación de los precios máximos de las viviendas de protección, aborda otras cuestiones controvertidas, sobre las que ya se había pronunciado la institución del Ararteko, como la relativa al cálculo del precio de las viviendas adjudicadas en derecho de superficie durante un plazo de 75 años, cuya depreciación por el transcurso de los años no estaba siendo computada, en perjuicio de segundos o posteriores adquirentes de la vivienda protegida (Resolución del Ararteko de 22 de noviembre de 2007, por la que se recomienda al Departamento de Vivienda y Asuntos Sociales del Gobierno Vasco que declare la nulidad de la instrucción 8/2005, de la Viceconsejería de Vivienda,"sobre procedimientos de adquisición y adjudicación de viviendas ofertadas o puestas a disposición del departamento y tanteadas).
Para finalizar con la normativa autonómica, debemos hacer una breve referencia a la Orden de 21 de julio de 2010, del Consejero de Vivienda, Obras Públicas y Transportes, por la que se establecen los requisitos para la adquisición de suelo propiedad de la Administración General de la Comunidad Autónoma de Euskadi sobre el que se encuentran edificadas en derecho de superficie determinadas viviendas de protección oficial. La oportunidad, e incluso la legalidad de esta norma, ha sido objeto de un amplio debate social, que también ha tenido su reflejo en sede parlamentaria.
Se ha cuestionado el hecho de que mediante esta regulación se facilite a adjudicatarios de un derecho de superficie sobre una vivienda el acceso al suelo (propiedad de la administración autonómica) produciéndose la privatización de un patrimonio que pasado el plazo de ejercicio de derecho de superficie estaba previsto volviera a manos de la administración para ser destinado a una finalidad pública. Esta actuación, justificada en parte por el Departamento de Vivienda, Obras Públicas y Transportes del Gobierno Vasco por una finalidad recaudatoria, conlleva como contrapartida, para las personas adquirentes de la plena propiedad de la vivienda, su calificación permanente como vivienda de protección oficial y, en consecuencia, el sometimiento de la vivienda a un régimen de control y protección público de forma definitiva. En todo caso, la virtualidad de esta norma está subordinada a la correspondiente resolución judicial, puesto que la misma ha sido ya objeto de impugnación ante los tribunales.
En el ámbito local, un año más, debemos señalar que los ayuntamientos vascos[1] siguen aprobando ordenanzas locales reguladoras de la vivienda tasada municipal, contribuyendo, con ello, al incremento del parque público de viviendas en ejercicio de la competencia asignada por la disposición adicional octava de la Ley 2/2006, de 30 de junio, de Suelo y Urbanismo.
III. Plan de actuación
Interesa destacar en este apartado dos actuaciones de control y seguimiento realizadas en el área de Vivienda. Se trata de los trámites de investigación practicados para comprobar la eficacia de las recomendaciones emitidas por la institución del Ararteko en el informe extraordinario sobre Las políticas públicas de vivienda dirigidas a la población joven en la CAPV y en la recomendación general sobre la "Necesidad de adecuar la tramitación y notificación de las resoluciones del Registro de Solicitantes de Vivienda a la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común".
III.1. Informe extraordinario sobre Las políticas públicas de vivienda dirigidas a la población joven en la CAPV
Este informe extraordinario, publicado en el año 2007, aglutina un total de 42 recomendaciones dirigidas a mejorar la intervención de las administraciones públicas con competencias en materia de vivienda. Teniendo en consideración aquellos aspectos del documento que están más vinculados a las quejas y demandas ciudadanas este año hemos iniciado un expediente de oficio (23/2010/34O) para comprobar el grado de cumplimiento de nuestras sugerencias, solicitando, con dicho objetivo, al Departamento de Vivienda, Obras Publicas y Transportes un informe actualizado en relación con las 10 recomendaciones siguientes:
a) "Destinar de forma preferente al alquiler protegido los recursos públicos asignados actualmente a las políticas de vivienda, o aumentar, en su caso, dichos recursos".
b) "Generar una oferta más atractiva del alquiler mediante una intervención pública consensuada entre todos los poderes públicos con capacidad de incidencia en la conformación del ejercicio del derecho a la vivienda en Euskadi".
c) "Garantizar la transparencia de los procesos de adjudicación de las viviendas a través de los servicios de intermediación y el establecimiento de los mecanismos necesarios para evitar cualquier forma de discriminación".
d) "Garantizar los derechos de defensa ciudadana en la gestión de los registros de solicitantes de viviendas".
e) "Favorecer la aplicación de sistemas que primen la baremación de las necesidades individuales de vivienda".
f) "Articular una oferta de vivienda protegida lo suficientemente variada en tamaños y diseño".
g) "Adoptar las medidas necesarias para que, en la medida de lo posible, la adjudicación de las viviendas protegidas se lleve a cabo en fechas cercanas a su ocupación efectiva".
h) "Adoptar medidas que permitan mejorar el procedimiento actual de acreditación de los ingresos de las personas solicitantes y adjudicatarias de una vivienda protegida".
i) "Adoptar las medidas necesarias para que la gestión del parque de viviendas protegidas tenga en consideración la estructura cambiante de la unidad familiar".
j) "Garantizar que la promoción de la vivienda protegida se desarrolle de forma homogénea en todo el territorio de la CAPV".
El Departamento de Vivienda, Obras Públicas y Transportes ha respondido a nuestra petición de colaboración mediante la remisión de un detallado informe en el que, en su parte conclusiva, manifiesta "un muy alto grado de acuerdo con las recomendaciones del Ararteko e insiste en que en su gran mayoría están recogidas en sus planteamientos estratégicos de política de vivienda y suelo y, en la práctica, se están poniendo ya mismo en ejecución". En general, la información trasladada toma como base las acciones y compromisos contenidos en el Plan Director de Vivienda y Regeneración Urbana 2010-2013 que serán ejecutados a partir del próximo año 2011.
De forma sintética, una comparación de nuestras recomendaciones y de las futuras actuaciones departamentales nos lleva a concluir que existe una clara sintonía entre los principios que inspiran la futura política de vivienda y las propuestas que la institución del Ararteko adoptó en su informe extraordinario. Aunque en este momento no sería prudente hacer una valoración especifica de algunas propuestas que requieren de la modificación de la normativa vigente (como pueden ser las relativas al establecimiento de un nuevo modelo de sorteo con baremación previa o la creación de nuevas figuras de cesión de viviendas) y, en consecuencia, habrá que esperar a su concreta materialización para emitir nuestro parecer.
Por otro lado, el departamento invoca la existencia de dificultades materiales y falta de medios para el cumplimiento de las recomendaciones relativas a "garantizar los derechos de defensa ciudadana en la gestión de los registros de solicitantes de viviendas" y a "adoptar medidas que permitan mejorar el procedimiento actual de acreditación de los ingresos de las personas solicitantes y adjudicatarias de una vivienda protegida", lo que atribuye al volumen ingente de peticiones inscritas en el Registro de Solicitantes de Vivienda, el cual actualmente supera la cifra de los 90.000 demandantes de vivienda protegida.
Finalmente, respecto a la recomendación relativa a "destinar de forma preferente al alquiler protegido los recursos públicos asignados actualmente a las políticas de vivienda", el Departamento de Vivienda, Obras Públicas y Transportes señala las siguientes previsiones respecto al conjunto de las actuaciones contempladas en el plan director:
"Resumen objetivos cuantitativos globales. Plan Director 2010-2013"
Número | % | |
Acceso en alquiler | 23.100 | 58 |
Alquiler vivienda vacía | 5.000 | |
Nuevo programa intermediación mercado alquiler | 2.000 | |
Renta Básica Emancipación | 8.000 | |
Alquiler vivienda nueva promoción | 8.100 | |
Acceso en venta | 16.900 | 42 |
Locales recalificados protegidos | 850 | |
Vivienda usada libre en ARIS y ámbitos rurales | 1.350 | |
Nuevas viviendas creadas tras rehabilitación | 2.800 | |
Compra vivienda nueva promoción | 11.900 | |
Total accesos | 40.000 | 100 |
Como viene siendo habitual en los últimos años la gestión del Registro del Solicitantes de Vivienda sigue originando un número importante de quejas ciudadanas (1653/2009/34, 1706/2009/34), 1735/2009/34, 1775/2009/34, 1838/2009/34, 672/2010/34, 943/2010/34, 975/2010/34, 1139/2010/34 y 1522/2010/34), en las que, en general, se cuestiona la procedencia de las bajas de las solicitudes de las personas demandantes de vivienda protegida. Este año hemos observado una disminución del número de reclamaciones relativas a la falta de garantías formales con la que se practican las notificaciones de dichas bajas.
Posiblemente, ello se debe a que el Departamento de Vivienda, Obras Públicas y Transportes, en un intento de salvaguardar las situaciones de indefensión denunciadas años anteriores en el procedimiento de baja registral, ha comenzado a admitir en vía de recurso administrativo la subsanación y aportación de documentación, cuya exigencia no había sido debidamente notificada; revisando, de esta forma, las resoluciones de bajas registrales que han sido objeto de recurso y manteniendo, finalmente, la inscripción de la solicitud ciudadana. Un ejemplo de este proceder hemos podido constatarlo durante la tramitación de la queja 672/2010/34, en la que abogamos para que en el análisis del recurso de alzada se aceptara la documentación que confirmaba el cumplimiento de los requisitos acreditativos de la necesidad de vivienda y para que, consecuentemente, se pudiera conservar el alta de los reclamantes en el registro de demandantes de vivienda protegida. El departamento estimó el recurso presentado por los promotores de la queja y su pretensión fue acogida favorablemente.
Si bien, consideramos que toda actuación administrativa que conlleve la subsanación de una baja injustificada debe ser positivamente valorada, lo cierto es que, lamentablemente, este año también hemos detectado algún supuesto (1775/2009/34) en el que a la promotora de la queja no le fue correctamente notificada la baja registral y, pese a los trámites y gestiones practicadas por esta institución, el departamento se opuso a revisar la resolución adoptada, lo que trajo como consecuencia que la reclamante no pudiera participar en un sorteo de viviendas protegidas en el municipio en el que residía y se le suprimiera la antigüedad de 11 años acumulada en el Registro de Solicitantes de Vivienda. Este caso pone de manifiesto la validez y vigencia de la recomendación general emitida sobre la "necesidad de adecuar la tramitación y notificación de las resoluciones del Registro de Solicitantes de Vivienda a la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común" y la oportunidad de continuar con nuestra labor de seguimiento y control en tanto la misma no sea acogida favorablemente por el Departamento de Vivienda, Obras Públicas y Transportes.
IV. Quejas destacadas
Atendiendo a la clasificación de las distintas materias que se incluyen en el área de Vivienda, a continuación pasamos a analizar las principales cuestiones que han sido objeto de reclamación ciudadana.
IV.1. Acceso a la vivienda: Acreditación de la necesidad y Procedimiento de Adjudicación
En consonancia con el contexto socio-económico que ya hemos descrito en el apartado II, este año hemos apreciado un claro incremento de las quejas[2] en las que las personas promotoras exponían una urgente necesidad de vivienda, motivada por el embargo de sus viviendas al no poder hacer frente a las hipotecas, por la ejecución de procedimientos de desahucio derivados del impago de las rentas de alquileres o, incluso, por el grave deterioro de las viviendas que ocupaban, todo ello, sin duda reflejo de la situación de crisis que ha afectado, especialmente, a los colectivos más vulnerables.
Nuestra intervención en estos supuestos ha consistido en promover, junto con los servicios sociales de base correspondientes, una mejora de la situación económica y laboral de estas personas que les permitiera en tanto no resultaran adjudicatarias de una vivienda protegida optar por un alquiler privado con ayudas públicas. Todos estos casos, en los que no hemos observado la existencia de una actuación irregular administrativa, sin embargo sí han evidenciado la escasez de la oferta de viviendas de protección pública y la inoperancia de los mecanismos existentes para responder a las situaciones graves de necesidad de vivienda. Lo cual, como venimos reiterando desde la institución del Ararteko, debiera hacer reflexionar sobre la justicia del vigente sistema de sorteo en la adjudicación de vivienda protegida y sobre la necesidad de incluir mecanismos objetivos de baremación para responder a las necesidades perentorias de vivienda a las que, ineludiblemente, se ven abocadas las personas y familias con menor capacidad económica y/o en riesgo de exclusión social.
Concluimos este apartado mencionando que en el capítulo siguiente, en la parte dedicada al área de Igualdad e Integridad de las Mujeres, abordamos el análisis específico sobre la respuesta que desde las administraciones públicas se ha dado durante este año a la especial situación de necesidad de vivienda de las mujeres víctimas de violencia de género.
IV.2. Alquiler vivienda protegida
Las reclamaciones concernientes al alquiler de viviendas de protección pública y las relativas a viviendas pertenecientes al "Programa de Vivienda Vacía" (Bizigune) han aumentado respecto a las recibidas en la institución en ejercicios anteriores. El fundamento de dichas reclamaciones ha sido muy variado y en su mayoría no hemos apreciado la existencia de irregularidad administrativa que legitimara una intervención crítica por parte de la institución del Ararteko. En este sentido, ha sido relevante el número de quejas en las que sus promotores pretendían una modificación de las condiciones de sus contratos de arrendamiento, solicitando, bien una prórroga del contrato tras la finalización del plazo pactado, o bien una rebaja del precio del alquiler convenido.
Asimismo, hemos advertido que en la gestión del programa público Bizigune están surgiendo nuevas controversias con motivo de la finalización de la relación arrendaticia y que son reflejo de la diferente posición que las partes contractuales mantienen sobre el conjunto de derechos y obligaciones a los que legalmente están sometidos. Así, por ejemplo, hemos conocido quejas en las que las personas arrendatarias mostraban su desacuerdo con la retención del importe de sus fianzas (439/2010/34, 475/2010/34 y 1243/2010) y otras en las que las personas propietarias exigían la reparación de desperfectos que atribuían a un mal uso de la vivienda arrendada (1631/2009/34, 13/2010/34 y 1476/2010/34). Los informes técnicos de la Sociedad Pública de Gestión de Viviendas en Alquiler-Etxebizitza Alokairuetarako Sozietate Publikoa, S.A. emitidos a petición de la institución, nos han permitido comprobar en algunos de estos supuestos la correcta labor de intermediación realizada por la citada sociedad pública en la gestión del programa Bizigune y, en otros casos, en los que la actuación no era ajustada a derecho, han contribuido a la definitiva rectificación de las incorrecciones denunciadas por las personas reclamantes.
IV.3. Desperfectos por defectos constructivos en viviendas protegidas
La manifestación de deficiencias constructivas en viviendas de protección pública es una problemática que da origen, año tras año, a un abundante número de quejas ciudadanas. Este ejercicio hemos apreciado una notoria falta de información en la ciudadanía sobre la forma en la que tiene que actuar cuando tras la aparición de defectos constructivos en las viviendas adjudicadas las empresas constructoras no responden debidamente a sus reclamaciones (143/2010/34, 600/2010/34, 1020/2010/34, 1068/2010 y 1229/2010/34). En todos estos casos hemos sugerido a los ciudadanos y ciudadanas que presenten una reclamación formal con la relación deficiencias aparecidas en sus viviendas en la correspondiente delegación territorial de Vivienda, para que, en aplicación de las previsiones establecidas en el Reglamento de las Viviendas de Protección Oficial, aprobado por Decreto 2114/1968, de 24 de julio, el Departamento de Vivienda, Obras Públicas y Transportes imponga a la empresa constructora la reparación de los defectos de la construcción que se hayan manifestado en el plazo de cinco años desde la calificación definitiva de las viviendas de protección oficial.
Sin embargo, no siempre la reclamación formal que se presenta ante el Departamento de Vivienda, Obras Públicas y Transportes recibe una respuesta favorable a las pretensiones de la persona adjudicataria de la vivienda protegida. Es el caso de la queja 1113/2008/34, en cuya tramitación pudimos constatar la existencia de informes técnicos que acreditaban la existencia de deficiencias constructivas en la vivienda de protección oficial de la reclamante y sobre las cuales el departamento se negó a exigir a la empresa constructora su reparación. Finalizamos nuestra intervención con la emisión de la Resolución del Ararteko de 19 de febrero de 2010, por la que se recomienda al Departamento de Vivienda, Obras Públicas y Transportes del Gobierno Vasco que imponga a la empresa promotora de una vivienda de protección oficial la ejecución de las obras de reparación necesarias para la subsanación de los defectos constructivos manifestados en dicha vivienda, la cual, definitivamente, no fue aceptada por el departamento.
Esta recomendación tiene su fundamento legal en la abundante jurisprudencia que incide en el régimen de responsabilidad objetiva por los vicios o defectos constructivos que aparezcan en el plazo de los cinco años antedicho y al que está legalmente sometido toda persona o entidad promotora de viviendas protegidas. Dicha responsabilidad objetiva "faculta a la Administración para imponer a quien con ella se ha relacionado en ese proceso constructivo la obligación de reparar los vicios o defectos existentes en la edificación misma por mor o a consecuencia de un déficit de diligencia en alguna cualquiera de las fases del proceso, sin perjuicio de las acciones de repetición que al promotor puedan corresponder" (STS de 27 de julio de 1998).
IV.4. Funcionamiento de la Administración y procedimiento administrativo
Respecto al funcionamiento de las administraciones públicas en el ejercicio de sus competencias en materia de vivienda, como ya hemos citado anteriormente, las reclamaciones relativas al Registro de Solicitantes de Vivienda alcanzan un volumen significativo, puesto que la inscripción en el mismo constituye un requisito indispensable para participar en los procesos de adjudicación de viviendas de protección pública.
Este año hemos tenido ocasión de estudiar dos quejas ciudadanas (1670/2009/34 y 294/2010/34) en las que sus promotoras planteaban una cuestión sobre la que hasta la fecha no nos habíamos pronunciado. Someramente, las reclamantes denunciaban la práctica del Departamento de Vivienda, Obras Públicas y Transportes cuando parejas o matrimonios inscritos conjuntamente en el Registro de Solicitantes de Vivienda se separan y son obligados a que uno de los miembros de la pareja se inscriba nuevamente, manteniendo el otro la antigüedad de la inscripción que habían practicado conjuntamente. Con buen criterio, las reclamantes consideraban que este proceder no era justo en absoluto y alegaban que tras la separación ambos miembros de la pareja seguían en idéntica situación de necesidad de vivienda. En los trámites de investigación que practicamos pudimos comprobar que, efectivamente, el departamento gestionaba estos supuestos en la forma que nos habían revelado las reclamantes. Comprobado lo anterior, solicitamos al departamento un informe explicativo sobre los motivos jurídicos que justificaban el criterio utilizado en la gestión de las rupturas de las parejas inscritas y sobre los obstáculos legales que impedían una interpretación, relativa a la conservación de la antigüedad, igualmente favorable a las dos personas integrantes de la unidad convivencial que continuaban necesitadas de vivienda protegida.
En respuesta a esta petición de colaboración el Departamento de Vivienda, Obras Públicas y Transportes nos comunicó su disposición a modificar el criterio sostenido en la tramitación de estos supuestos, aunque también nos transmitió que no iba a poder ejecutarse de forma inmediata: "dadas las dimensiones del problema que nos atañe, es decir la consideración de la antigüedad respecto de las personas individuales y no de su solicitud, no se podrá resolver de modo inmediato dado que, no sólo habrá que preverlo expresamente en la normativa sino que habrán de modificarse las aplicaciones que gestionan el Registro de solicitantes de vivienda-Etxebide así como la modificación una a una de todas las solicitudes vivas y, en cada una de ellas, tomar nota por cada uno de los miembros de la unidad convivencial".
El cumplimiento de este compromiso, mediante el que se asume la subsanación de una practica administrativa irregular, será objeto de seguimiento por parte de la institución del Ararteko y sobre el mismo volveremos a incidir en el informe ordinario del año que viene.
V. Conclusiones
- El derecho al disfrute de una vivienda digna y adecuada se ha visto, en los últimos tiempos, claramente limitado como consecuencia de la situación de crisis económica, la cual al conllevar una disminución de los ingresos económicos de las personas y colectivos más vulnerables ha acentuado las dificultades de muchos ciudadanos y ciudadanas para hacer frente al pago de los gastos del alquiler o de las cuotas de las hipotecas de sus viviendas.
- Las "medidas anticrisis" adoptadas por las administraciones públicas vascas se han demostrado insuficientes para responder a la demanda de vivienda de protección pública existente y para afrontar las situaciones de especial necesidad de vivienda que se están manifestando con mayor intensidad en el actual contexto económico.
- Lo anterior hace más necesario que nunca un incremento de los recursos públicos destinados al alquiler protegido, así como la promoción de fórmulas de alquiler asequibles y que garanticen la estabilidad en el disfrute la vivienda arrendada.
- La Administración de la Comunidad Autónoma de Euskadi junto con las administraciones forales y locales, conocedoras de las dificultades económicas por las que atraviesan muchas familias y ciudadanos y ciudadanas vascas, deben coordinar sus políticas sociales y de vivienda pública para paliar los efectos negativos que la crisis está causando en el derecho al disfrute de una vivienda digna y adecuada y evitar situaciones de exclusión social.
- La institución del Ararteko agradece a las administraciones públicas vascas, y especialmente al Departamento de Vivienda, Obras Públicas y Transportes del Gobierno Vasco (al que se dirigen el mayor número de reclamaciones ciudadanas), la disposición e interés que, por lo general, han mostrado en colaborar con la institución durante los trámites de investigación practicados en este año por la institución.
- Si bien, en ejecución de las competencias legales que se nos atribuyen, reiteramos nuestro compromiso de contribuir a la mejora de las políticas públicas de vivienda, incidiendo en aspectos concretos de la gestión diaria de las administraciones públicas y emitiendo las resoluciones que consideremos precisas para salvaguardar del derecho ciudadano al disfrute de una vivienda adecuada.
- Por ello, además de las propuestas generales referidas en la parte inicial de estas conclusiones, seguimos observando la necesidad de poner de manifiesto la existencia de problemas y cuestiones más específicas que tienen que ser corregidas.
- La gestión del Registro de Solicitantes de Vivienda debe incorporar las garantías procedimentales legales que impidan que las resoluciones de baja o modificación de las solicitudes ciudadanas sean emitidas causando indefensión a las personas demandantes de vivienda protegida.
- La reparación de las deficiencias debe considerarse como una obligación intrínsecamente vinculada al derecho al disfrute de una vivienda digna y adecuada, que las administraciones deben de exigir con especial diligencia a las empresas constructoras.
- La intervención pública en el mercado del alquiler, mediante alquileres protegidos o programas públicos específicos, debe promover el conocimiento de los derechos y obligaciones de cada una de las partes de la relación arrendaticia e incidir en la mejora de las labores de intermediación o asesoramiento que puedan corresponder a las administraciones públicas.
- En conclusión, haciendo nuestra la opinión de personas expertas[3], la actual crisis debe ser considerada como una oportunidad para que las administraciones públicas vascas reflexionen y analicen la manera de innovar los programas y políticas de vivienda para asegurar a toda la ciudadanía una vivienda digna y adecuada.
[1] Entre los ayuntamientos que este año han aprobado definitivamente la ordenanza reguladora de viviendas tasadas municipales se encuentran los siguientes: Tolosa, Santurtzi, Abanto-Zierbana, Andoain, Zumaia, Zamudio, Sukarrieta, Lasarte-Oria, Irura y Nabarniz.
[2] Entre las que podemos señalar las siguientes: 262/2010/34, 284/2010/34, 396/2010/34, 480/2010/34, 557/2010/34, 569/2010/34, 774/2010/34, 827/2010/34, 1104/2010/34, 1215/2010/34 y 1566/2010/34.
[3] Informe de la Relatora Especial sobre la vivienda adecuada como elemento integrante del derecho a un nivel de vida adecuado sobre el derecho de no discriminación a este respecto, Raquel Rolnik (ONU).